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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir
Rapport spécial sur l'achat et l'approvisionnement

Annexe : Texte des recommandations en matière d'approvisionnement

Recommandation 3

Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.

La vision du groupe d'experts

L'achat et l'approvisionnement du gouvernement et les programmes connexes doivent servir à créer des opportunités et à stimuler la demande de technologies, de produits et de services à la fine pointe auprès des fournisseurs canadiens. Cela aura pour effet de favoriser le développement d'entreprises canadiennes innovantes et concurrentielles à l'échelle mondiale, tout en stimulant l'innovation et une productivité accrue dans la fourniture de biens et la prestation de services par le secteur public.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le gouvernement devrait intégrer les pratiques suivantes à ses initiatives d'achat et d'approvisionnement.

3.1 L'innovation comme objectif — Faire en sorte que l'encouragement de l'innovation au sein de l'économie canadienne soit un objectif déclaré des politiques et des programmes gouvernementaux d'achat et d'approvisionnement.

Dans la pratique, cette vaste recommandation signifie que le gouvernement devrait considérer toute acquisition importante de produits et services comme une occasion de renforcer les capacités d'innovation des PME. Il élargira par le fait même son bassin de fournisseurs pour l'achat et l'approvisionnement futurs et, de façon plus générale, renforcera les capacités d'innovation de l'économie canadienne. Pour ce faire, le gouvernement devra, au fil du temps, entreprendre un examen détaillé des politiques et des activités d'approvisionnement afin de s'assurer qu'elles appuient l'innovation; il devra aussi permettre aux ministères de disposer de la souplesse nécessaire pour travailler avec des fournisseurs de solutions du secteur privé, puis d'acquérir et de déployer les solutions résultantes. Comme premières mesures concrètes, le groupe d'experts recommande en outre ce qui suit.

3.2 Un champ d'action pour des propositions novatrices — Dans la mesure du possible et lorsque cela s'avère approprié, baser les appels de propositions sur une description des besoins à combler ou des problèmes à résoudre, plutôt que sur des spécifications techniques détaillées qui laissent peu de place aux propositions novatrices.

Le recours à l'achat et à l'approvisionnement pour favoriser la capacité d'innovation des entreprises canadiennes exige une approche renouvelée du rapport qualité-prix selon des spécifications axées sur les résultats. L'approvisionnement fondé sur les résultats attendus pose un défi pour les entreprises et, par conséquent, incite les fournisseurs éventuels à trouver des solutions novatrices. Il en résulte un double avantage : la proposition de meilleurs produits à l'acheteur et le développement, chez les éventuels fournisseurs, d'une mentalité axée sur l'innovation. Il n'est pas nécessaire d'inclure à tout prix des spécifications axées sur les résultats dans les appels d'offres; dans certains des cas, il sera nettement plus approprié d'utiliser des spécifications techniques plus détaillées, ce qui n'irait pas à l'encontre du but de cette recommandation.

3.3 Attraction par la demande — Fixer des objectifs en matière de dépenses, pour les ministères et les organismes, concernant l'attribution de contrats de R-D, assortis de sous-objectifs pour les PME. Faire passer le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI) du stade de projet pilote à celui de programme permanent de plus grande portée, qui sollicite et finance la mise au point de solutions à des besoins ministériels particuliers de sorte que le gouvernement stimule la demande et devienne un premier utilisateur des technologies et des produits innovants.

Les ministères et organismes fédéraux, notamment ceux qui remplissent un important mandat industriel, comme le ministère de la Défense nationale, effectuent à l'interne la plupart des activités non réglementaires de R-D. Selon Statistique Canada (2010, Activités scientifiques fédérales. No 88-204-XWF au catalogue [en ligne à http://www.statcan.gc.ca/pub/88-204-x/88-204-x2010001-fra.pdf]) on prévoyait, en 2010–2011, des activités fédérales internes en R-D d'une valeur de 1,9 milliard de dollars, et des activités de R-D attribuées par voie de contrat à des entreprises d'une valeur d'environ 272 millions de dollars, soit seulement 15 % du total de la R-D effectuée à l'interne. Plus de 80 % de la R-D attribuée par voie de contrat est le fait de deux organismes : l'Agence spatiale canadienne (167 millions de dollars) et le ministère de la Défense nationale (59 millions de dollars) (Statistique Canada, 2010). L'établissement de cibles propres à chaque ministère pour des contrats externes de R-D favoriserait l'innovation en entreprise. De plus on améliorerait vraisemblablement les résultats obtenus par les ministères contractants et l'on renforcerait leur capacité d'exécuter leur mandat.

Le projet pilote actuel du PCCI favorise la stimulation de l'offre, en ce sens que les demandeurs soumettent des propositions de solutions novatrices à mettre à l'essai, bien qu'il ne s'agisse pas de réponses aux besoins clairement définis d'un ministère ou d'un organisme particulier. Il faut créer un nouvel élément pilote qui offrirait des encouragements pour résoudre des problèmes opérationnels cernés par les ministères. En faisant du PCCI transformé un programme permanent, une fois qu'on aura pu procéder à une évaluation du rendement d'un projet pilote révisé, on favoriserait la transformation de la « culture » de l'approvisionnement.

3.4 Capacités concurrentielles à l'échelle mondiale — Planifier et concevoir les achats et l'approvisionnement d'envergure des ministères et sociétés d'État de façon à offrir aux entreprises canadiennes l'opportunité de devenir des sous-traitants concurrentiels à l'échelle mondiale

L'achat et l'approvisionnement prévus d'équipements et de services liés à la défense et à la sécurité constituent une excellente opportunité d'accroître considérablement l'état de préparation technologique de l'industrie canadienne. Le ministère de la Défense nationale (MDN) doit promouvoir de manière plus proactive les capacités industrielles dans le secteur de la défense au pays. Pour ce faire, il faut, pour chaque projet d'approvisionnement important, que le gouvernement et l'industrie élaborent et mettent en œuvre conjointement un plan de renforcement des capacités technologiques à long terme, assorti de programmes adaptés. Ceci impliquerait que le MDN accélère la mise en œuvre de son Projet ACCORD avec l'industrie, ainsi que celle du Programme de démonstration de technologies de Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC). Comme on a pu le constater dans d'autres pays, même les efforts concertés pour promouvoir la participation à la chaîne d'approvisionnement mondiale ne produisent de résultats qu'après de nombreuses années.

Le Canada doit donc agir immédiatement. Il faut souligner que les investissements supplémentaires réalisés pour se doter d'une telle capacité améliorée à long terme sont échelonnables. Les décisions quant aux montants à investir devraient être prises en fonction des opportunités.

Bien que les récentes améliorations apportées à la Politique des retombées industrielles et régionales (RIR) (notamment les multiplicateurs appliqués aux investissements en matière d'innovation) n'aient pas encore fait leurs preuves, un encouragement supplémentaire à investir dans la commercialisation des technologies aiderait à accroître la participation, surtout des PME, à la chaîne de valeur mondiale pour les prochains achats dans le secteur de la défense. (On pourrait s'inspirer du modèle de commercialisation élaboré par Technologies du développement durable Canada.) Cette mesure est urgente. En effet, si les capacités canadiennes demeurent encore sous-développées au moment de l'attribution de contrats, les RIR iront davantage aux travaux conventionnels de « fabrication sur mesure » plutôt qu'à la mise au point et à la commercialisation de technologies de pointe. Afin d'atteindre rapidement une masse critique, le gouvernement pourrait envisager une certaine formule de contrepartie avec les entrepreneurs principaux. La possibilité de tirer pleinement parti des approvisionnements de l'État dépend des investissements faits par le gouvernement et les entreprises très tôt dans le processus. On obtient ainsi l'effet de levier désiré pour le renforcement des capacités d'innovation procuré par une RIR dont les coûts sont assumés par les entrepreneurs principaux. Il pourrait donc s'avérer nécessaire de bien cibler les programmes en place, plutôt que d'ajouter de nouvelles ressources.

3.5 Travailler en collaboration — Explorer des pistes de collaboration avec les gouvernements provinciaux et les administrations municipales concernant l'utilisation de l'achat et de l'approvisionnement pour appuyer l'innovation par les fournisseurs canadiens, et encourager les gouvernements à recourir à des produits innovants qui permettront de réduire les coûts et d'améliorer la qualité des services publics.

L'achat et l'approvisionnement effectués chaque année, partout au Canada, par les provinces et les municipalités dépassent nettement ceux du gouvernement fédéral, en raison des compétences provinciales et locales concernant les soins de santé, l'éducation et l'infrastructure des transports, entre autres services publics. Tous les ordres de gouvernement devraient collaborer pour élaborer et mettre en commun des pratiques exemplaires concernant le recours à l'achat et à l'approvisionnement. On favoriserait ainsi la croissance des entreprises canadiennes innovantes et, dans la mesure du possible, on élaborerait des stratégies conjointes pour accroître l'effet de levier de l'approvisionnement public dans certains secteurs.