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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir
Rapport spécial sur l'achat et l'approvisionnement

Un ensemble potentiel d'initiatives d'approvisionnement

La mise sur pied de nouvelles initiatives visant à faire un meilleur usage de l'achat et de l'approvisionnement pour stimuler l'innovation témoignerait de la prise de conscience par le gouvernement fédéral des possibilités de promotion de l'innovation en entreprise au moyen de cet outil. Il existe également plusieurs orientations stratégiques complémentaires et améliorations potentielles aux récentes initiatives qui en sont encore au stade de démarrage (le PCCI de TPSGC, le Projet ACCORD du MDN, et la politique révisée des retombées industrielles et régionales (RIR) d'Industrie Canada). Ces initiatives comportent trois volets : acquisition générale, initiatives civiles stratégiques et approvisionnement militaire.

Approvisionnement général

La politique de passation de marchés du gouvernement fédéral pourrait faire l'objet de quelques modifications de façon à soutenir davantage l'innovation. En premier lieu, le soutien de l'innovation pourrait y figurer en tant que sous-objectif clé de l'objectif global d'optimisation des ressources. En second lieu, la politique pourrait invoquer l'utilisation de spécifications de rendement (en d'autres mots, les résultats) à titre d'élément prépondérant dans l'élaboration des demandes de propositions, avec les justifications qui s'imposent pour l'utilisation des spécifications de projet pour les achats autres qu'administratifs.

La sous-traitance de la R-D est un autre secteur prometteur inexploité. Dans les années 1970 et 1980, le gouvernement fédéral a exercé de fortes pressions en faveur l'impartition de la R-D afin de renforcer les capacités commerciales. Ce projet a cessé d'exister, de même que son principal promoteur, le ministère d'État chargé des Sciences et de la Technologie, puisque les ministères et organismes n'étaient pas obligés de tenir compte de cette politique optionnelle. Comme nous l'avons souligné précédemment, cette situation perdure aujourd'hui dans la mesure où les grands ministères à vocation scientifique effectuent la majorité de leur R-D à l'interne.

Il serait improbable que l'option de l'adoption hâtive d'un programme SBIR inspiré par celui des É.-U., en vertu duquel un certain pourcentage des contrats extérieurs est réservé aux petites entreprises, engendre des changements fondamentaux dans le contexte canadien puisque le problème sous-jacent, pour la plupart des ministères, est le manque généralisé d'impartition, peu importe la taille de l'entreprise. Pour que des changements systématiques s'opèrent, les ministères et organismes ayant une orientation commerciale devront accroître le niveau d'impartition de la R-D. Le recours à des cibles annuelles contribuerait à stimuler ce processus.

Initiatives civiles stratégiques

Le fait d'entreprendre une série d'initiatives pilotes d'approvisionnement dans des secteurs triés sur le volet pourrait faire évoluer notre philosophie d'approvisionnement, de sorte qu'une culture où l'on cherche à gérer les risques en visant des résultats supérieurs l'emporte sur la mentalité actuelle, plus craintive. De par leur nature, les initiatives très sélectives comportent des risques, mais témoignent des avantages d'une approche axée sur l'innovation. Voici quels pourraient être ces secteurs : les soins de santé (hôpitaux militaires, programmes de vaccination à financement partagé), les TIC (nouveaux besoins du gouvernement fédéral), l'environnement (démonstration des technologies de TDDC) et la construction (exigences gouvernementales « écologiques »). Il sera possible de mieux harmoniser les programmes d'innovation actuels et de fournir un meilleur soutien en la matière au fur et à mesure que seront développées des initiatives sectorielles pilotes.

Le fait que des initiatives sectorielles engendreraient, en raison des règles commerciales, des fuites économiques en faveur de fournisseurs extérieurs ne devrait pas dissuader le recours à telles initiatives. La libre concurrence stimule l'innovation chez tous les acteurs de l'industrie, et le véritable objectif à long terme est d'instaurer une mentalité avant-gardiste au sein des ministères et organismes du gouvernement engagés dans l'approvisionnement.

De tels programmes pilotes compléteraient le PCCI ou pourraient être incorporés à un programme actualisé et étoffé. Il s'agirait essentiellement d'initiatives d'attraction par la demande, qui favoriseraient l'innovation en répondant aux besoins actuels, aussi bien ministériels que pangouvernementaux. Dans sa forme actuelle, le PPCI peut être qualifié d'initiative hybride de stimulation de l'offre par l'industrie, qui essaie de créer une demande pour des produits futurs par l'entremise d'un processus de courtage. Il est évalué activement de sorte qu'on puisse éventuellement faire des recommandations au gouvernement quant à son orientation future.

Approvisionnement militaire

L'éventail actuel d'initiatives gouvernementales et l'augmentation potentielle de l'approvisionnement de nature civile ne sont que le pâle reflet des occasions issues de l'ampleur phénoménale de l'approvisionnement à venir en matière de défense et de sécurité.

La majeure partie des avantages dont jouiront les entreprises canadiennes découleront des compensations industrielles, puisque la grande majorité de l'approvisionnement d'envergure continuera d'être attribué à des maîtres d'œuvre étrangers. La politique des RIR, récemment actualisée, a tenté d'améliorer les mesures visant à inciter les maîtres d'œuvre à renforcer les capacités d'innovation à long terme au sein de l'industrie canadienne. À l'heure actuelle, nous ignorons si ces mesures incitatives suffiront à influencer les activités ayant pour but d'intégrer à long terme les sociétés canadiennes aux chaînes d'approvisionnement mondiales.

Bien que les RIR soient fixées à 100 % de la valeur des marchés (où seule la valeur ajoutée canadienne est prise en compte), le véritable enjeu à plus long terme est de nature qualitative plutôt que quantitative. Il s'agira en effet d'orienter les maîtres d'œuvre étrangers vers les capacités industrielles particulières désirées pour soutenir les intérêts essentiels du Canada en matière de défense et de sécurité.

Une partie du défi réside dans le fait que les programmes de RIR sont évalués sur la foi de leur réussite ou de leur échec, plutôt que comme élément coté du marché dans son ensemble. À ce titre, leur exécution se fait au gré du maître d'œuvre. L'utilisation des « propositions de valeur », essentiellement un type de compensation, à titre d'élément coté dans le cadre de la SNACN pourrait constituer un modèle utile en vue de leur utilisation à plus grande échelle.

Pour que les RIR soient orientées vers la mise au point de technologies de pointe et la commercialisation, plutôt que sur l'approche traditionnelle de la fabrication sur mesure, il faudrait que le gouvernement cerne les capacités industrielles essentielles pour la défense et la sécurité du Canada. Ceci laisse entendre que le Canada aurait tout intérêt à s'inspirer de pays comme l'Australie en définissant des « capacités industrielles prioritaires » et en harmonisant ses pratiques d'approvisionnement militaire, ainsi que les programmes de soutien connexe, pour renforcer ces capacités en prévision des besoins nouveaux en matière de défense et de sécurité. La SNACN est un pas dans cette direction, et l'industrie canadienne ne manque pas d'idées concernant les autres capacités qu'il y aurait lieu de développer. Un mise en garde d'importance est toutefois de mise : il faudra veiller à être très sélectif lorsque viendra le moment de définir les capacités industrielles souhaitées, en reconnaissant que de tels choix altéreront le paysage de la concurrence industrielle canadienne et qu'un compromis s'imposera peut-être entre, d'une part, une hausse des coûts à court terme et, d'autre part, la sécurité à long terme de l'offre et une capacité d'exportation autonome.

Le Projet ACCORD, principal instrument du MDN pour promouvoir les capacités industrielles à long terme, n'a été lancé que dernièrement. Par conséquent, son potentiel n'a pas encore été mis à l'épreuve. Ce qui apparaît clairement, toutefois, c'est qu'environ 60 % des besoins en R-D du MDN sont encore satisfaits à l'interne. Le recours à l'impartition pour satisfaire une proportion croissante des besoins en R-D devrait donc être un élément constituant du projet ACCORD en évolution.

Le soutien de la commercialisation des technologies de défense mises au point directement et indirectement par l'entremise de l'approvisionnement semble être l'un des chaînons manquants de la chaîne de valeurs. Un tel mandat de commercialisation pourrait être explicitement intégré au projet ACCORD et aux secteurs technologiques prioritaires du Programme de démonstration des technologies, et pourrait être financé en partie par un meilleur effet de levier financier des mesures de compensation, qui représenteront plusieurs milliards de dollars au cours des prochaines années.