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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir
Rapport spécial sur l'achat et l'approvisionnement

Les opinions présentées au groupe d'experts sur l'approvisionnement

Réagissant au document de consultation du groupe d'experts, quelque 88 intervenants ont donné leur point de vue sur l'approvisionnement. Beaucoup avaient des opinions favorables sur le gouvernement en tant que premier utilisateur, en particulier les participants du milieu des affaires. D'autre part, un nombre important d'intervenants ont exprimé des réserves ou des opinions défavorables concernant l'achat par le gouvernement de technologies non éprouvées ou de produits dont il n'avait pas vraiment besoin. Ils considéraient cette initiative comme une subvention déguisée qui faussait les déterminants du marché. Certains intervenants ont proposé un compromis qui mettrait l'accent seulement sur des domaines spécifiques, tels que les PME ou les technologies à coûts en capital et à risques élevés.

Les associations industrielles les plus enthousiastes face à une utilisation accrue de l'approvisionnement afin de promouvoir l'innovation en entreprise étaient l'Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS), l'Association des industries aérospatiales du Canada (AIAC) et l'Association canadienne de la technologie de l'information (ACTI). Les deux premières y ont vu des possibilités de participation de l'industrie à un stade précoce du processus visant à satisfaire les besoins futurs du gouvernement en matière de technologie et de construction consécutive d'une infrastructure de l'industrie de la défense. La troisième y a vu des possibilités d'augmenter le nombre de partenariats et de projets pilotes qui pourraient faire du gouvernement un client de référence.

Dans l'ensemble, on a fortement appuyé, en principe, le recours à l'approvisionnement pour encourager l'innovation en entreprise. Il n'y avait toutefois pas de consensus clair quant à la meilleure façon de mettre en œuvre le principe.

En ce qui a trait aux enjeux de la défense et de la sécurité, on a reçu très peu d'avis spécifiques au cours des consultations générales. Par conséquent, le groupe d'experts a mené une autre série de consultations, auprès des chefs d'entreprises canadiennes qui interviennent dans différents domaines de l'infrastructure de l'industrie de la défense. Cette deuxième série de consultations s'est concentrée sur les moyens que pourrait prendre le gouvernement fédéral pour tirer plus efficacement parti des prochains marchés principaux de la défense et de la sécurité afin de promouvoir l'innovation, la productivité et l'emploi durable. Vingt-six hommes et femmes d'affaires, essentiellement représentatifs du milieu, ont participé à des tables rondes et à des discussions bilatérales. Ce qui suit est une synthèse des opinions exprimées lors de ces rencontres et dans les mémoires.

D'entrée de jeu, la plupart des participants ont indiqué que l'approvisionnement militaire est un « commerce administré » dans le cadre duquel nombre de nos concurrents ont recours à des pratiques très restrictives, excluent les fournisseurs étrangers et soutiennent les fournisseurs nationaux au moyen d'approvisionnement auprès de fournisseurs uniques et d'un fort soutien technologique. Même lorsque les entreprises canadiennes peuvent soumissionner, les participants ont cité des cas où ils ont perdu des contrats dans des pays partenaires de l'OTAN après que des entreprises locales moins concurrentielles ont effectué un lobbying intense. Ils ont reconnu que la taille et l'échelle réduites du marché canadien empêchaient l'adoption systématique d'une telle approche, mais qu'il était possible d'apporter plusieurs améliorations importantes par rapport au statu quo.

De telles améliorations tomberaient à point nommé, compte tenu des possibilités sans précédent qu'offrent les acquisitions de 240 milliards de dollars prévues en matière de défense et de sécurité. Même si les participants n'étaient pas unanimes quant aux détails, il existait un consensus clair voulant que le gouvernement fédéral saisisse cette occasion pour mettre en œuvre des programmes et des politiques plus axés sur Le Canada d'abord sans nécessairement apporter des modifications législatives, mais en faisant meilleur usage des outils dont il dispose.

La vision commune s'articulait autour du besoin de mettre en œuvre une stratégie, au cours des 10 prochaines années, afin de consolider étape par étape l'infrastructure de l'industrie de la défense de sorte qu'un nombre croissant d'entreprises canadiennes, particulièrement des PME, puissent devenir des fournisseurs de calibre international dans les chaînes mondiales de valeur des principaux maîtres d'œuvre étrangers.

Le point de vue généralement exprimé par les intervenants du milieu des affaires rejoignait l'esprit du rapport de l'Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS), réalisé en 2009 à la demande de TPSGC et intitulé L'industrie canadienne de défense : un partenaire essentiel dans le maintien de la stabilité économique et des intérêts nationaux du Canada Engagement de l'industrie : Saisir les occasions et relever les défis auxquels elle est confrontée, dans le domaine de la défense et des achats militaires (en ligne à : https://www.defenceandsecurity.ca/UserFiles/File/IE/Procurement%20F.pdf). La recommandation principale du rapport était d'appuyer la création « d'une politique industrielle de défense canadienne pour définir un cadre visant la collaboration entre le gouvernement et l'industrie [qui] permettrait de définir les capacités industrielles jugées essentielles aux intérêts économiques et à la défense stratégique du Canada » et établirait « une feuille de route à l'intention de l'industrie, visant notamment les investissements dans la recherche et le développement, l'élaboration de nouvelles capacités, de stratégies en matière de ressources humaines, de partenariats et de stratégies pour remporter des appels d'offres à l'international ».

Pour traduire leur vision sous forme de programmes et de politiques spécifiques, les participants consultés envisageaient de commencer par une évaluation pragmatique des capacités canadiennes, peut-être en définissant trois grandes catégories : les secteurs où il existe une capacité de calibre international, les secteurs à potentiel élevé et les secteurs « qui ne sont pas dans la course ». Une série spécifique de programmes et de politiques s'adresserait à chacune de ces catégories.

Même si la première catégorie est actuellement restreinte, des exemples tels que la télédétection et les véhicules blindés légers soulignent à quel point il importe que le gouvernement soit le « premier utilisateur » afin d'ouvrir un accès essentiel aux marchés d'exportation. Le succès que connaît l'approvisionnement en munitions selon la stratégie Le Canada d'abord a été cité comme un exemple de rentabilité à long terme sur le plan de la préparation militaire et des ventes à l'exportation.

De nombreux participants ont fait remarquer qu'ils étaient tenus à l'écart de l'approvisionnement militaire étranger par la passation de marchés à des fournisseurs uniques ou à des fournisseurs nationaux dans des secteurs où ils étaient hautement concurrentiels, mais qu'ils devaient aussi entrer en concurrence avec des entreprises étrangères pour l'obtention de marchés avec le gouvernement du Canada, suggérant que les décideurs avaient une attitude de « bon scout ». Ils étaient aussi d'avis que l'approvisionnement militaire était « à l'abri du commerce » et que, dans ce domaine, le gouvernement du Canada devrait adopter la réciprocité comme principe de fonctionnement.

La deuxième catégorie, les secteurs à potentiel élevé, n'a pas été explicitement définie, mais des exemples ont été cités au cours des discussions. L'exemple le plus remarquable a probablement été celui de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale (SNACN). Cette stratégie était considérée comme un bon prototype de l'approche axée sur la stratégie Le Canada d'abord, qui comporte la désignation par processus concurrentiel de chantiers navals canadiens pour la construction de navires de combat et de navires autres que de combat, et la toute première exigence de « proposition de valeur » cotée dans le cadre des soumissions de concurrents pour stimuler un plus grand développement technologique canadien à long terme. D'autres secteurs cités comme ayant un potentiel élevé sont les systèmes du soldat et le soutien en service. Ce dernier secteur représente un facteur important du coût du cycle de vie de l'approvisionnement militaire et pourrait sans nul doute être « canadianisé » au fil du temps par le biais de négociations avec les fabricants étrangers d'équipement d'origine portant notamment sur le transfert de la propriété intellectuelle.

La troisième catégorie, à savoir les technologies qui dépassent les capacités techniques de l'industrie canadienne, comme les systèmes d'armement, pourrait être laissée aux fabricants étrangers d'équipement d'origine; le principal outil d'intervention pour optimiser la valeur économique serait une politique de RIR plus engagée.

En effet, la politique de RIR a été l'instrument de politique le plus critiqué. Certains ont convenu que des compensations pour la fabrication sur mesure servaient les PME au bas de la chaîne de valeur. Toutefois, rien dans cette politique n'incite véritablement les fabricants étrangers d'équipement d'origine à promouvoir la capacité d'innovation technologique des fournisseurs canadiens et, par la suite, leur intégration à long terme dans les chaînes mondiales de valeur. L'approche privilégiée par de nombreux participants était que le gouvernement définisse des secteurs dont les capacités sont d'intérêt prioritaire, offre des mesures incitatives pour répondre à ces priorités, évalue la qualité des enveloppes de RIR dans le processus d'examen de la soumission dans son ensemble, et assure par la suite un suivi proactif.

Les participants étaient généralement d'accord sur la nécessité de programmes sur mesure pour aider à bâtir une infrastructure de l'industrie de la défense, à titre d'élément nécessaire, mais insuffisant, de la réussite; ils ont fait remarquer que l'approvisionnement auprès de sociétés canadiennes dès le départ était plus important qu'un appui direct pour encourager ces sociétés à investir dans l'innovation. À leur avis, il faudrait mieux coordonner les programmes de soutien et fonder l'approvisionnement sur les capacités prioritaires déterminées. Leurs suggestions concernant les programmes de soutien avaient trait à l'établissement de centres d'excellence industrielle préconcurrentiels, au codéveloppement et, par la suite, au recours à l'attribution de contrats à fournisseur unique et à prix fixe, et à de meilleurs programmes de démonstration de technologie. Diverses suggestions pratiques ont également été formulées, telles que des programmes de formation officiels pour le personnel de la défense qui octroie les contrats du gouvernement fédéral, et le détachement de personnel militaire auprès de l'industrie.

On a soulevé à plusieurs reprises les difficultés qu'éprouvent les PME. Les principaux contrats de défense tendent à être groupés, laissant très peu de chance aux PME de soumissionner, souvent à des prix inférieurs à ceux des maîtres d'œuvre, dans des créneaux du marché où ils excellent. De plus, après avoir obtenu leurs contrats, les maîtres d'œuvre sont peu incités par le biais des RIR à favoriser le développement des PME fournisseuses canadiennes. En outre, les contrats sont périodiques, ce qui crée des disparités et affecte la continuité des activités chez les plus petites entreprises.