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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir
Rapport spécial sur l'achat et l'approvisionnement

La possibilité de recourir à l'approvisionnement pour favoriser l'innovation

Au Canada, le système d'approvisionnement fédéral a des responsabilités assez diffuses. Le Conseil du Trésor est responsable de la politique et de sa supervision. TPSGC est responsable de la gestion du système et octroie officiellement des contrats représentant environ 89 % du montant total des approvisionnements annuels et 11 % de tous les marchés. En d'autres termes, TPSGC offre des services de passation de marchés dans le cadre de marchés importants qui constituent la minorité des marchés, mais la majeure partie du montant total des acquisitions. Le ministre des Travaux publics et services gouvernementaux délègue les pouvoirs en matière d'achats pour les besoins courants et de moindre envergure. TPSGC met également à la disposition des ministères un certain nombre d'outils pour les achats courants, comme les offres permanentes. Malgré le rôle de TPSGC dans les marchés importants, le système laisse aux ministères une latitude considérable pour définir leurs stratégies d'achat et d'approvisionnement.

Il existe toutefois un certain nombre de secteurs, dans le cadre du régime d'approvisionnement du gouvernement du Canada, où les orientations en matière de politiques pourraient être modifiées dans le but de stimuler l'innovation.

Faire de l'innovation un objectif spécifique de l'approvisionnement

L'objectif principal de la politique fédérale en matière d'achat et d'approvisionnement est d'optimiser les ressources. La politique comporte également un certain nombre de sous-objectifs : soutenir les PME, améliorer les résultats sur le plan de l'environnement et promouvoir les entreprises autochtones. La promotion de l'innovation ne figure pas sur cette liste de sous-objectifs à titre d'orientation stratégique à l'intention des ministères et des organismes. Il n'y a pas non plus de directives claires sur la façon d'obtenir un tel résultat au moyen des achats.

À cet égard, un moyen prometteur d'encourager l'innovation serait de préciser les besoins sur le plan du rendement ou des caractéristiques fonctionnelles plutôt que sur le plan des caractéristiques de conception. Cela laisserait une plus grande marge de manoeuvre pour trouver de nouvelles façons de répondre aux besoins ou de les dépasser, et ouvrirait la porte à l'innovation. La Politique sur les marchés du gouvernement fédéral mentionne les caractéristiques du rendement, mais ne met pas l'accent là-dessus, indiquant simplement qu'« on favorisera la recherche de la meilleure valeur si l'on insiste sur les caractéristiques du rendement ».

Le recours à des spécifications du rendement facultatives ne sera probablement pas aussi fréquent qu'il serait souhaitable puisque celles-ci se traduisent par un risque et des frais d'administration supérieurs aux caractéristiques de conception standard connues. Toutefois, l'observation des caractéristiques du rendement n'entraîne pas nécessairement un prix plus élevé. En effet, cette approche s'adresse à un bassin potentiellement plus grand de concurrents et offre une meilleure perspective d'innovation transformatrice et efficiente. À cet égard, certains ministères, comme le MDN, adoptent de plus en plus des spécifications fondées sur le rendement pour les grands projets.

Augmenter la sous-traitance de la R-D à l'industrie

Un autre moyen est de promouvoir la soustraitance de la R-D nécessaire aux ministères et organismes gouvernementaux. Les ministères et organismes à vocation scientifique ont tendance à effectuer à l'interne la recherche requise pour alimenter leur fonction de réglementation, mais ils ont également tendance à effectuer à l'interne la majeure partie de la recherche relative à leurs mandats sociaux et économiques, plus pour des raisons historiques qu'à la suite d'une analyse détaillée des coûts et des avantages.

Selon Statistique Canada, les coûts de la R-D interne du gouvernement fédéral s'élevaient à 2,7 milliards de dollars en 2009-2010, alors que la R-D effectuée par les entreprises pour le compte du gouvernement totalisait 0,8 milliard de dollars (les contrats impartis aux établissements universitaires représentent environ la moitié de ce montant). Une bonne partie de la R-D externe effectuée par les entreprises est commandée par quelques organismes : l'Agence spatiale canadienne (250 millions de dollars), le CNRC (150 millions de dollars) et le MDN (100 millions de dollars). Il n'existe aucune politique à l'échelle du gouvernement prescrivant ou même favorisant l'impartition.

Il convient de souligner que les règles énoncées dans les accords de commerce internationaux dispensent de l'appel d'offres ouvert les contrats de R-D, le développement de « nouveaux produits ou services » et le « développement de prototypes ». Cela signifie qu'il existe une marge de manoeuvre considérable pour s'assurer que la sous-traitance de la R-D soit effectuée par des fournisseurs établis au Canada.

Même lorsqu'il y a impartition, il arrive souvent qu'on n'observe pas la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État, à savoir que la propriété intellectuelle demeure celle de l'entrepreneur. Cette politique de longue date, conçue pour encourager la commercialisation, a été révisée en 2000 à l'instigation d'Industrie Canada dans le but d'atteindre un niveau de conformité plus élevé. Toutefois, les exceptions sont encore la règle et le vérificateur général du Canada a constaté dans un rapport de 2009 que, dans plus de la moitié des contrats examinés, l'État avait conservé les droits de propriété intellectuelle. Là encore, tout comme la politique générale sur les marchés, la politique sur le titre de propriété intellectuelle sert à fournir des directives, mais ne contient aucune mesure d'incitation et de dissuasion systématique afin de promouvoir la conformité.

Améliorer le soutien aux PME

Les gouvernements soutiennent l'innovation des PME par le biais de divers programmes fiscaux et de dépenses directes en faveur des PME. L'approvisionnement est également un instrument potentiellement efficace. Le Canada n'a pas octroyé de contrats spécifiquement réservés aux petites entreprises, comme le permettent les dispositions des accords commerciaux.

Le gouvernement fédéral a expérimenté l'utilisation de l'approvisionnement comme outil d'innovation en ciblant les PME. Le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI) en est l'exemple le plus remarquable. Ce programme pilote de 40 millions de dollars, annoncé dans le budget de 2010, est géré par le Bureau des petites et moyennes entreprises de TPSGC. Il a été créé pour aider les PME à combler le « fossé de la précommercialisation ». À la suite des foires commerciales de rapprochement des entreprises avec les ministères gouvernementaux, le programme a invité les PME à présenter des soumissions n'excédant pas 500 000 $ pour des produits quasi commerciaux dont le contenu est canadien à 80 % et plus, dans quatre domaines d'intérêt prioritaire : l'environnement, la sécurité et la sûreté, la santé et les technologies habilitantes.

Le PCCI est conforme aux accords commerciaux puisque l'achat et la mise à l'essai de produits et services précommerciaux sont exclus de ces accords. Les achats ultérieurs feraient l'objet d'appels d'offres ouverts aux entreprises établies à l'étranger en vertu de l'OMC et de l'ALENA, sauf si le Canada invoque une exemption concernant la petite entreprise, ce qu'il n'a pas choisi de faire jusqu'à présent.

Le précurseur du PCCI a été, de 1974 à 1994, le Programme de propositions spontanées. Ce programme finançait des propositions du secteur privé pour le développement de produits et services présentant un intérêt potentiel à long terme pour les ministères et organismes fédéraux.

Le seul autre programme fédéral qui se rapproche quelque peu du CCPI est Technologies du développement durable du Canada (TDDC). Ce fonds de 1,5 milliard de dollars vise à favoriser les dernières étapes de développement et la démonstration précommerciale de technologies propres. Bien que TDDC n'ait pas d'objectif d'approvisionnement explicite, il consulte régulièrement les ministères fédéraux concernant la première utilisation des technologies. Le marché le plus probable de la plupart de ses produits se situe toutefois au palier municipal.

Tirer parti de l'approvisionnement en matière de défense et de sécurité

L'approvisionnement lié à la défense et à la sécurité constituent une importante possibilité de soutien à l'innovation en entreprise parce qu'elles représentent une très large part des dépenses totales en approvisionnement et parce que les équipements modernes requièrent des perfectionnements technologiques de pointe. En fait, un des principaux vecteurs du système d'innovation américain a été l'adaptation de la technologie militaire à une application civile.

En 2008, le gouvernement fédéral a annoncé la stratégie de défense Le Canada d'abord, conçue pour renforcer les capacités militaires clés et faciliter la participation de l'industrie canadienne, particulièrement dans les secteurs technologiques à forte valeur ajoutée, aux appels d'offres des prochains marchés de la défense. La stratégie comporte trois composantes principales relatives à l'industrie : le développement de technologies cruciales (à court terme) et stratégiques (à plus long terme); les retombées industrielles et régionales; et un approvisionnement sectoriel.

Les technologies cruciales et stratégiques

L'ensemble des dépenses en sciences et technologie du MDN dépassait les 400 millions de dollars en 2009-2010. Ce montant comprend le budget annuel de près de 340 millions de dollars dont dispose Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC), une agence de R-D relevant du Ministère, qui compte 1 700 employés dans neuf centres de recherche répartis dans toutes les régions du Canada. Selon les représentants du MDN, le Ministère a donné en sous-traitance à des partenaires commerciaux et universitaires près de 40 % de ses besoins en R-D par le biais de programmes de partenariat, comme le Programme de recherche industrielle pour la défense et le Programme de démonstration de technologies. Le Projet ACCORD, lancé cette année, est un nouveau programme créé pour stimuler la participation, à un stade précoce, de l'industrie et du milieu universitaire à la recherche de solutions novatrices afin de combler les besoins en approvisionnement de la défense. Le programme est inspiré de modèles qui ont fait leurs preuves en Australie et au Royaume-Uni. Le lancement récent de ce programme permettra certainement d'établir de nouveaux partenariats de R-D avec l'industrie.

Les retombées industrielles et régionales

La plupart des achats d'équipements importants du Canada sont effectués auprès de maîtres d'oeuvre étrangers. Le gouvernement fédéral a donc mis en place, il y a de nombreuses années, une politique de retombées industrielles et régionales (RIR) qui oblige les maîtres d'oeuvre à générer des activités commerciales au sein de l'industrie canadienne pour un montant égal à 100 % de la valeur du contrat. Les obligations des principaux marchés existants sur le plan des RIR totalisent actuellement près de 20 milliards de dollars. Industrie Canada estime que ces obligations pourraient dorénavant atteindre un total cumulatif de plus de 40 milliards de dollars.

La politique des RIR, qui relève du mandat d'Industrie Canada, a été révisée en 2009 et mise en vigueur en 2010. Elle conserve sa caractéristique essentielle, soit l'obtention de 100 % de retombées par le biais d'engagements reliés directement à l'acquisition faite par le gouvernement ou, indirectement, à d'autres secteurs d'activités du maître d'oeuvre. La politique des RIR maintient l'évaluation des propositions selon des facteurs éliminatoires plutôt que selon un élément explicitement coté de la soumission générale. Par conséquent, les transactions spécifiques dans le cadre des plans de RIR sont laissées au gré des maîtres d'oeuvre étrangers, mais sont suivies par des représentants du gouvernement fédéral.

Même si ces modifications constituent un pas important dans la bonne direction, leur mise en oeuvre est manifestement inachevée et Industrie Canada devrait activement en réviser le rythme et l'étendue afin d'effectuer des ajustements qui maximiseraient les bénéfices découlant des 20 milliards de dollars en RIR faisant l'objet d'une mise en oeuvre active, pour atteindre le total escompté de 40 milliards de dollars.

L'approvisionnement sectoriel

Les principales modifications apportées à la politique des RIR visent une plus grande participation canadienne au développement technologique. Par exemple, en vertu de l'ancienne politique, 60 % des RIR devaient être précisées avant l'octroi du contrat. Ce pourcentage a été réduit à 30 % pour les contrats importants dans le cadre d'un plan stratégique à long terme, afin de donner aux entreprises le temps de repérer et de négocier des transactions à forte valeur ajoutée. Il existe également des mesures incitatives : des « multiplicateurs » jusqu'à un coefficient de cinq, c'est-à-dire des crédits qui valent cinq fois le montant nominal, pour la création de consortiums publics-privés, des investissements dans des fonds de capital de risque et des investissements dans des établissements universitaires et de R-D à but non lucratif. Certains éléments de la politique des RIR révisée sont encore au stade de la conception, comme le ciblage des technologies transformationnelles en fonction des besoins futurs ainsi que l'investissement dans la R-D et la commercialisation au niveau de l'entreprise.

En 2010, le gouvernement fédéral a annoncé la nouvelle Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale (SNACN). La stratégie repose sur les débouchés économiques découlant des dépenses de l'ordre de 35 milliards de dollars en approvisionnement de navires, prévues pour les 30 prochaines années. C'est une approche stratégique de renforcement durable de la capacité industrielle axée sur le Canada.

La SNACN vise à offrir un soutien à long terme à deux chantiers navals, l'un pour la construction de navires de combat et l'autre pour la construction de navires autres que de combat. Selon les représentants du gouvernement fédéral, même si des chantiers navals canadiens seront désignés, les contrats pourraient être octroyés à des maîtres d'oeuvre étrangers, auquel cas des RIR compensatoires se rattacheront au marché global.

En plus des mesures compensatoires traditionnelles, les soumissionnaires doivent présenter une « proposition de valeur » égale à 0,5%du prix contractuel pour le renforcement à long terme des capacités des partenaires stratégiques dans le secteur de la marine canadienne dans les domaines prioritaires suivants : développement des ressources humaines, investissement technologique et développement industriel. Contrairement à la politique des RIR actuelle, la proposition de valeur est une exigence cotée dans l'évaluation de la soumission. La SNACN est un modèle potentiellement utile pour d'autres désignations d'approvisionnement sectoriel ou technospécifique de type « Canada d'abord ».