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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir
Rapport spécial sur l'achat et l'approvisionnement

La justification du recours à l'approvisionnement pour stimuler l'innovation en entreprise

Le recours à l'approvisionnement du gouvernement fédéral pour soutenir l'innovation en entreprise est un point important et soulevé en temps opportun, et ce, pour diverses raisons :

  • Du point de vue des opportunités, les dépenses en approvisionnement du gouvernement fédéral ont augmenté au cours des dernières années — et continueront d'augmenter à l'avenir — principalement en fonction des achats importants de matériel pour la défense. En 2009, les coûts d'approvisionnement du gouvernement fédéral ont considérablement augmenté pour atteindre 27 milliards de dollars, ou 2 % du produit intérieur brut, contre 22 milliards de dollars par année en moyenne pour la période 1999-2008. Alors que pendant cette même période, les achats du ministère de la Défense nationale (MDN) ont compté en moyenne pour 30 % du total des coûts d'approvisionnement, ils en représentaient 46 % en 2009-2010. Ces coûts continueront de compter pour une grande part du total des coûts d'acquisition au cours des prochaines décennies.
  • Dans l'optique des politiques, l'approvisionnement constitue le principal instrument d'attraction par la demande dont dispose le gouvernement pour stimuler l'innovation en entreprise, comparativement au large éventail d'instruments de stimulation de l'offre. En tant que tels, ils offrent aux entreprises un soutien axé sur le marché potentiellement plus appréciable pour chaque dollar investi.
  • Dans l'optique du programme, l'approvisionnement peut être adapté aux entreprises à forte croissance, essentiellement les PME, ou à des technologies naissantes particulières, telles que les technologies écologiques et les technologies de l'information et des communications (TIC), ou à des secteurs spécifiques, tels que la défense et l'aérospatiale, pour compléter les programmes de stimulation de l'offre. Le gouvernement fédéral est devenu de plus en plus actif dans le domaine au cours des dernières années en affinant les programmes existants et en essayant de nouveaux programmes.
  • Sur le plan financier, des politiques et des pratiques « d'achat efficace », fondées sur les coûts-avantages du cycle de vie, peuvent donner des résultats supérieurs lorsqu'on atteint certains niveaux de dépenses, tout en améliorant l'innovation, la productivité et la croissance canadiennes.

Par ailleurs, il faut retenir que certains facteurs restreignent les possibilités d'utiliser davantage ou mieux l'approvisionnement comme outil d'intervention en faveur de l'innovation :

  • Les possibilités concrètes d'utiliser l'approvisionnement pour stimuler l'innovation ne représentent qu'une fraction des dépenses totales annuelles. Les principales catégories d'approvisionnement fédéral comprennent, entre autres, les biens immobiliers (7,6 %), les déplacements (5,5 %) et les services-conseils (3,6 %) – des secteurs qui ne sont pas particulièrement mûrs pour l'innovation technologique. Le montant des marchés des ministères et organismes à vocation plus scientifique ne représente qu'une faible portion du montant total des marchés passés par le gouvernement fédéral. Ceci oblige le MDN (à 46,4 %) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) (à 24,1 %), en tant qu'organisme de services communs, à prendre en charge toutes les initiatives d'envergure.
  • La politique fédérale de longue date en matière d'approvisionnement, élaborée par le Conseil du Trésor et mise en oeuvre par TPSGC, a pour principe fondamental « l'optimisation des ressources », ce que l'industrie qualifie le plus souvent comme « le prix le plus bas obtenu grâce à la concurrence entre les soumissionnaires qualifiés ». Cette pratique est facilitée par une culture gouvernementale qui favorise des produits standards faisant appel à des technologies connues. Elle est renforcée par de nouvelles pressions pour réduire les coûts, compte tenu du déficit budgétaire actuel du gouvernement fédéral. Malgré ce qu'en pense l'industrie, les représentants du gouvernement affirment que dans le cas d'approvisionnement plus complexe, comme l'achat d'équipements militaires sophistiqués, le mérite technique l'emporte souvent sur le prix.
  • Les achats du gouvernement fédéral sont également soumis aux restrictions des accords de commerce internationaux – l'Accord plurilatéral sur les marchés publics conclu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) – qui exigent que le processus d'appel d'offres soit ouvert aux fournisseurs étrangers pour la plupart des biens et services dépassant divers seuils de marchés, et qui comptent relativement peu d'exceptions quant aux entités et aux catégories de produits. Les principales exceptions ont trait à l'approvisionnement pour la défense et la sécurité et aux marchés réservés aux petites entreprises. Le Canada n'a pas eu recours aux marchés réservés aux petites entreprises, mais applique une exemption particulière dans le cas des entreprises autochtones.
  • L'Accord sur le commerce intérieur (ACI) requiert un traitement non discriminatoire entre les administrations canadiennes et touche principalement les achats par les provinces et territoires, qui comptent pour 86 % des achats totaux ou six fois les achats du gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral est tenu, aux termes de l'ACI, de ne pas s'approvisionner dans une province ou un territoire particulier. Tout comme les contrats internationaux, l'ACI contient une exception relativement à la sécurité nationale.
  • En pratique, même lorsqu'il est possible de déroger aux obligations d'appels d'offres ouverts et concurrentiels, on s'interroge toujours sur le supplément que paie le gouvernement pour les avantages perçus d'un approvisionnement plus restreint. C'est souvent très difficile à évaluer, mais on peut se demander si le montant équivalant au supplément aurait pu être dépensé de façon plus rentable au moyen d'un instrument de programme différent.
  • Un principe fondamental tiré de la documentation publiée dans les secteurs de l'économie et des affaires stipule que la concurrence féroce entre les fournisseurs, associée à des clients exigeants, alimente l'innovation en entreprise. Le rapport du comité d'experts sur l'innovation dans les entreprises, Innovation et stratégie d'entreprise : Pourquoi le Canada n'est pas à la hauteur [en ligne à http://www.sciencepourlepublic.ca/uploads/fr/ assessments%20and%20publications%20and %20news%20releases/inno/(2009-06-11) %20innovation%20report%20fr.pdf] a consacré un chapitre entier au rôle de la concurrence, notant qu'« en matière d'innovation, la concurrence constitue l'une des sources de motivation les plus puissantes ». En effet, la prémisse qui sous-tend les dispositions relatives à l'approvisionnement dans les accords commerciaux nationaux et internationaux est que, tout comme les autres formes de libéralisation du commerce, la libre concurrence pour les achats du gouvernement stimule la productivité des entreprises et apporte des avantages économiques à toutes les administrations participantes.

Compte tenu de ces considérations, pourquoi les gouvernements voudraient-ils restreindre la concurrence dans leurs achats de biens et services, particulièrement dans une petite économie comme celle du Canada où la concurrence interne est naturellement limitée dans plusieurs secteurs d'activités? En voici la raison : le gouvernement a un besoin immense et persistant d'une panoplie de biens et de services dans un large éventail d'activités novatrices. Les PME canadiennes peuvent éventuellement répondre à ces besoins, mais il se peut qu'elles doivent être accompagnées et encouragées par le gouvernement jusqu'à ce qu'elles atteignent une envergure et une sophistication qui leur permettent de livrer concurrence sans aide spéciale.

Un tel soutien est traditionnellement offert aux PME par le biais de programmes de stimulation de l'offre. L'approvisionnement a l'avantage d'influencer plus directement l'innovation en entreprise en tant qu'instrument d'attraction par la demande. Les bénéfices que retirent les entreprises de l'utilisation de l'approvisionnement comme instrument de choix sont généralement les suivants :

  • Les gouvernements peuvent être des clients exigeants et avertis, à la recherche de solutions novatrices pour répondre à leurs besoins.
  • En même temps, à cause de la possibilité de retombées plus étendues, les gouvernements sont prêts à offrir un soutien dans le cadre d'achats initiaux de produits novateurs, réduisant ainsi les risques que comporte la commercialisation pour les entreprises.
  • De tels achats et les perspectives de ventes subséquentes facilitent l'accès des entreprises aux apports de capital et au financement par emprunt.
  • De plus, les entreprises dont les clients principaux sont les gouvernements peuvent plus efficacement commercialiser leurs produits auprès de clients du secteur privé, tant à l'échelle nationale qu'internationale.
  • Le succès de ces achats initiaux ouvre la voie à de l'approvisionnement récurrent dans les secteurs public et privé, et est essentiel à l'obtention d'une masse critique permettant des économies d'échelle et une croissance future.

Tous les gouvernements se sont servis de l'approvisionnement, dans le respect des règles internationales, pour soutenir leur industrie nationale. Nombre d'entre eux ont d'ailleurs beaucoup plus exploité que le Canada les mécanismes de flexibilité prévus dans le cadre de leurs obligations commerciales. En s'appuyant sur l'expérience internationale acquise, il est possible de recourir plus fréquemment à l'approvisionnement de produits et de services novateurs pour soutenir l'industrie canadienne. En fait, l'accroissement du recours à l'approvisionnement par le gouvernement fédéral comme instrument de politique aidera à mettre en place des « règles du jeu équitables » pour concurrencer sur les marchés nationaux et internationaux.