Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

7. Combler les lacunes (suite)

Recommandation 5

Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

La vision du groupe d'experts

Les entreprises innovantes et en plein essor ont besoin de capital de risque. Pourtant, beaucoup trop d'entreprises canadiennes axées sur l'innovation et susceptibles d'enregistrer une forte croissance ne sont pas en mesure d'accéder au financement nécessaire pour réaliser ce potentiel. Le gouvernement du Canada peut jouer un rôle important pour de telles entreprises, en facilitant l'accès à une réserve accrue de capital de risque.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

5.1 Stade de prédémarrage – Inviter la Banque de développement du Canada (BDC) à allouer une plus grande part de son portefeuille au stade de prédémarrage, préférablement sous la forme d'un fonds d'« accompagnement », de concert avec des groupes d'anges financiers.

5.2 Stades ultérieurs du développement – En appui à l'industrie du capital de risque et de l'investissement en capital du secteur privé, fournir à la BDC de nouveaux capitaux pour appuyer le développement de fonds de capital de risque et de fonds de capital de croissance de plus grande ampleur pour les stades ultérieurs de développement. Ces fonds se spécialiseraient dans les transactions d'une valeur de 10 millions de dollars et plus; ils seraient administrés par le secteur privé et assujettis à des pratiques de gouvernance appropriées.

Les recommandations précédentes, illustrées à la figure 7.3, reflètent le point de vue du groupe d'experts sur les sources de faiblesses dans la chaîne de financement. Toutefois, comme l'a souligné Josh Lerner, un analyste américain respecté dans le domaine du marché du capital de risque, l'intervention gouvernementale doit être soigneusement structurée pour en assurer l'efficacité (Lerner, 2009) ¹¹. Les recommandations ont donc été formulées en gardant à l'esprit les facteurs suivants.

• L'intervention gouvernementale devrait être structurée de manière à régler les défaillances du marché et procurer un avantage net à la société. L'intervention dans le marché du capital de risque a pour but d'améliorer les taux de rendement du capital financier grâce à une réaffectation entre les secteurs. Le but n'est pas de subventionner la production de R-D – ce rôle revient aux programmes d'appui à la R-D. Par conséquent, si les forces du marché sont utilisées de façon appropriée pour allouer le financement, une intervention réussie n'exigera pas une subvention importante. Dans la plupart des cas, le gouvernement sera en mesure de réaliser un rendement positif sur son investissement. La mise en place de structures de gouvernance appropriées pour les fonds est un déterminant important de leur efficacité et fera en sorte que l'intervention génère un bénéfice économique net. Il faut concevoir les structures de gouvernance avec soin pour s'assurer que les encouragements privés concordent avec l'intérêt public et que la possibilité d'adopter un comportement intéressé soit restreinte.
• Le marché devrait déterminer l'allocation du financement. Les gouvernements devraient co-investir avec les sociétés privées de capital de risque et permettre aux investisseurs privés de déterminer la stratégie d'investissement. À cette fin, une part importante des fonds devrait provenir de sources autres que publiques, et le gouvernement ne pourrait micro-gérer les fonds (c.-à-d. décider où investir et dans quoi). Il importe de permettre aux gestionnaires de fonds de nouer des liens solides avec les experts, les entreprises et les marchés mondiaux.
• Le soutien supplémentaire à l'industrie doit tenir compte des limites du bassin de gestionnaires compétents et chevronnés, ainsi que du nombre d'entreprises de grande qualité qui ont besoin de financement. Bien qu'un degré minimal d'intervention soit nécessaire pour assurer l'efficacité, il faut veiller à ne pas dépasser la capacité de l'industrie de gérer avec succès les fonds supplémentaires. Comme dans le cas d'autres programmes, la capacité d'évaluer les résultats devrait être intégrée, et le gouvernement devrait être prêt à rectifier le tir pour améliorer le rendement, tout en évitant d'imposer des règles qui obligent les gestionnaires de fonds à trop se concentrer sur des résultats à court terme.

Compte tenu de ce qui précède, le groupe d'experts recommande que la BDC établisse un fonds national d'« accompagnement » pour les investissements des anges financiers – c'est-à-dire une mise en commun de capitaux engagés qui accompagnent un groupe d'investisseurs ou sont investis dans son sillage. Le fait de travailler avec des groupes d'investisseurs (plutôt que des particuliers) donne lieu à des économies d'échelle et favorise des investissements de plus grande qualité, grâce à l'accès à une plus vaste gamme d'expertise. La contribution de la BDC au fonds proviendrait de ses ressources existantes; les groupes d'anges financiers verseraient au moins 50 cents pour chaque dollar de financement octroyé par la BDC, bien que le rapport de financement approprié varierait vraisemblablement d'un secteur à l'autre. Afin d'encourager une participation suffisante, il pourrait s'avérer nécessaire de fournir une structure financière attrayante pour attirer des partenaires privés et institutionnels, et inciter les gestionnaires de fonds du secteur privé à investir dans des entreprises canadiennes innovantes à forte croissance. Selon l'une des options, le gouvernement offrirait à ses partenaires un rendement à effet de levier en échange du risque accru qu'ils prendraient. Cette approche a été adoptée par un certain nombre de pays, comme décrit ci-dessous.

• Le New Zealand Venture Capital Fund, la Russian Venture Company et le nouveau fonds israélien Heznek (tous inspirés du fonds du Yozma Group, d'Israël) donnent aux partenaires du secteur privé l'option (mais pas l'obligation) d'acheter la position du gouvernement, après un certain temps, à un prix qui procure au gouvernement un taux de rendement prédéterminé. Avec cette structure, le gouvernement est exposé au même risque de perte en cas de baisse que dans un modèle courant de co-investissement, mais le potentiel de hausse est moindre, ce qui réduit le rendement prévu de son investissement. Néanmoins, si les forces du marché sont utilisées de façon appropriée pour accorder le financement, le gouvernement devrait être en mesure d'obtenir un rendement positif sur son investissement. Cette approche augmente le rendement prévu pour les investisseurs privés, sans affecter le risque de perte. Elle permet donc d'harmoniser les encouragements privés et l'intérêt public en donnant aux gestionnaires de fonds un incitatif pour investir dans des entreprises ayant un potentiel de croissance important, au lieu d'utiliser des fonds publics pour compenser des pertes sur de mauvais investissements. Les gestionnaires de fonds ont également intérêt à travailler étroitement avec les entreprises financées parce qu'une fois le rendement minimal atteint, les gestionnaires de fonds sont en mesure de garder tout le rendement supplémentaire pour récompenser leurs plus grands efforts.
• Aux États-Unis, la Small Business Investment Company (SBIC) prête de l'argent aux sociétés de capital de risque. L'intérêt sur le prêt gouvernemental est payé sur une base semestrielle et le principal doit être remboursé avant que le capital ne soit retourné aux investisseurs privés. Ces ententes augmentent à la fois le rendement prévu et le risque pour les investisseurs privés. Le gouvernement court un certain risque : si le fonds affiche un mauvais rendement, le capital du prêt ne sera pas remboursé.
• Enterprise Capital Funds, au Royaume-Uni, a adopté une variante de l'approche de la SBIC; le gouvernement assume une plus grande partie du risque de perte et de gain en acceptant un remboursement du capital égal à celui de ses partenaires et en négociant une part des profits.

Afin d'améliorer l'accès au capital de risque aux stades ultérieurs du développement, le groupe d'experts recommande que le gouvernement investisse dans des fonds du secteur privé pour encourager la création de fonds de plus grande taille. L'état actuel du marché du capital de risque donne à croire que le gouvernement pourrait devoir adopter une structure financière qui encourage le co-investissement privé/institutionnel en améliorant le rapport risque-récompense avec lequel doivent composer ces investisseurs, comme nous l'avons expliqué plus haut. Le gouvernement devrait créer des fonds en vue de fournir un financement de contrepartie aux fonds privés à hauteur d'au moins un dollar pour chaque dollar investi.

L'intention n'est pas de créer un seul grand fonds, mais plutôt d'encourager un plus grand nombre de fonds, de plus grande taille, pour appuyer le capital de risque aux stades ultérieurs du développement. Les entrevues avec les gestionnaires de fonds indiquent que, bien que la taille optimale des fonds varie d'un secteur à l'autre, les fonds de plus grande taille sont plus efficaces puisque les entreprises peuvent être financées des premiers aux derniers stades, tout en établissant un portefeuille diversifié. Ces économies d'échelle semblent toutefois s'épuiser relativement vite : les meilleurs rendements aux États-Unis sont obtenus sur des fonds de 200 à 300 millions de dollars (BDC, 2011, p.  13). Les entrevues du groupe d'experts avec des gestionnaires de fonds de retraite montrent qu'il est plus efficace de concentrer les fonds sur des secteurs particuliers. Le gouvernement devrait déployer le financement supplémentaire par étapes, en vue d'évaluer périodiquement l'efficacité du soutien.

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¹¹ Le titre du récent ouvrage de Josh Lerner sur le capital de risque est très révélateur – Boulevard of Broken Dreams [Le boulevard des rêves brisés] – et le sous-titre l'est encore plus – Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed – and What to Do about It [Pourquoi les efforts du secteur public visant à stimuler l'entrepreneuriat et le capital de risque ont échoué – Et que faire pour régler le problème]. (Retour au renvoi 11)