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Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

8. Le leadership pour l'innovation

Partout dans le monde, des pays maintiennent, voire accélèrent, leurs investissements en matière de R-D et d'innovation en entreprise, et améliorent leurs programmes de soutien afin de bâtir des économies plus innovantes, productives et concurrentielles. Dans une étude sur les politiques en matière d'innovation, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, à paraître) dégage un certain nombre de tendances internationales en ce qui a trait à l'agencement des instruments de politique utilisés pour soutenir l'innovation en entreprise.

  • Une attention croissante portée aux politiques axées sur la demande. Face à la priorité accrue accordée à ces politiques (tel que l'achat et l'approvisionnement publics axés sur l'innovation), de nombreux pays de l'OCDE reconnaissent que leurs principaux défis en matière d'innovation portent non pas sur la production de connaissances et d'idées, mais bien sur leur percée commerciale.
  • Une utilisation accrue du soutien indirect pour l'innovation, notamment les encouragements fiscaux pour la R-D. Vingt-deux pays membres de l'OCDE accordent désormais ce type d'encouragement fiscal pour la R-D, une augmentation par rapport à 12 pays en 1992 et à 18 pays, en 2004.
  • Un changement dans l'orientation du soutien direct à l'innovation. Les mesures de soutien direct mettent de plus en plus l'accent sur les partenariats et la collaboration, le capital de risque et les entreprises au stade de prédémarrage.
  • Une attention croissante portée à l'évaluation des politiques. Le besoin d'évaluer l'efficacité et les répercussions des politiques publiques à l'appui de l'innovation en entreprise est devenu plus pressant à la suite du ralentissement économique et des pressions sur les dépenses publiques qui en découlent.

Le groupe d'experts est convaincu que le Canada doit lui aussi absolument améliorer sans cesse la façon dont le gouvernement soutient l'innovation en entreprise afin d'encourager le développement d'un secteur privé plus productif et concurrentiel. Les recommandations formulées dans le présent rapport tiennent compte de cette conviction; ils s'inscrivent parfaitement dans la logique des domaines prioritaires contemporains en matière de politiques d'innovation en entreprise tels que décrits ci-haut. Dans les chapitres précédents, le groupe d'experts a formulé des recommandations qui portent sur les enjeux soulignés par l'OCDE.

  • Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles doté d'un mandat clair centré sur à l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fil du temps), et maximiser l'impact des programmes en les regroupant et en assurant une meilleure évaluation pangouvernementale
  • Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME, pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.
  • Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.
  • Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.
  • Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

Ce qu'une stratégie fédérale en matière d'innovation en entreprise nécessite désormais, c'est de placer le leadership au cœur du système d'innovation du Canada. À ce jour, l'innovation a été considérée, au sein du gouvernement fédéral, avant tout comme un autre « silo », qui a ensuite été subdivisé en différents sections réparties entre divers ministères et organismes. Bien que l'innovation relève principalement du ministre de l'Industrie et du ministre d'État aux Sciences et à la Technologie, de nombreux autres intervenants au sein du gouvernement ont un rôle à jouer (voir la figure 8.1).

Figure 8.1: Les rouages de l'innovation au sein du gouvernement du Canada
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Autresministères et organismes ayant des responsabilités

 
  • Portefeuille de l'agriculture et de l'agroalimentaire
    • Agriculture et Agroalimentaire Canada
    • Agence canadienne d'inspection des aliments
  • Portefeuille du patrimoine canadien
    • Société du Musée des sciences et de la technologie du Canada
    • Bibliothèque et Archives Canada
    • Musée canadien de la nature
    • Musée canadien des civilisations
  • Portefeuille de l'environnement
    • Environnement Canada
    • Parcs Canada
  • Portefeuille des pêches et des océans
    • Garde côtière canadienne
  • Portefeuille de la santé
    • Santé Canada
    • Agence de la santé publique du Canada
    • Instituts de recherche en santé du Canada
  • Portefeuille de la défense nationale
    • Ministère de la Défense nationale
    • Recherche et développement pour la défense Canada
  • Portefeuille des ressources naturelles
    • Ressources naturelles Canada
    • Énergie atomique du Canada Limitée
  • Portefeuille de la sécurité publique
    • Gendarmerie royale du Canada
    • Agence des services frontaliers du Canada
  • Ministère des Finances Canada
  • Affaires étrangères et Commerce international Canada
  • Ressources humaines et Développement des compétences Canada
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
  • Organismes de développement régional
  • Portefeuille des transports, de l'infrastructure et des collectivités

Comme le groupe d'experts l'a souligné au chapitre 2, le concept approprié de l'innovation dépasse de loin les sciences, la technologie et la R-D. L'innovation en entreprise est la principale source de croissance de la productivité à long terme et, par conséquent, se trouve au cœur de la prospérité économique du Canada. La responsabilité de favoriser l'innovation recoupe de nombreuses fonctions gouvernementales et exige une perspective systémique. En fait, la multiplicité des programmes gouvernementaux destinés à promouvoir l'innovation, dont un grand nombre sont trop petits et se chevauchent en partie, est principalement attribuable à une prise de conscience accrue de l'importance de l'innovation en entreprise. Par contre, elle reflète aussi l'absence d'un leadership bien défini pour élaborer une stratégie globale et encadrer sa mise en œuvre. Cette situation contraste avec l'orientation adoptée par plusieurs autres compétences, y compris des juridictions fédérales comme l'Australie et certaines provinces (voir l'encadré 8.1).

Encadré 8.1 Organismes consultatifs en matière de politiques sur l'innovation

Perspectives internationales

En 2007, l'Australie a créé Innovation Australia, un organisme officiel indépendant qui est chargé de l'administration des programmes d'innovation et de capital de risque pour les entreprises. Le conseil de cet organisme provient du milieu des affaires et du milieu de l'éducation, et relève du ministre de l'Innovation, de l'Industrie, des Sciences et de la Recherche pour les programmes et leur financement. En plus de son rôle dans la mise en œuvre de programmes, Innovation Australia examine les programmes et les projets en matière d'innovation élaborés par le gouvernement et donne des avis à ce sujet, par exemple, sur la commercialisation et les crédits d'impôt. Il joue également un rôle de coordination entre les intervenants dans le système d'innovation australien.

Toujours en 2007, le Royaume-Uni a créé le Technology Strategy Board, un organisme exécutif non ministériel parrainé par le ministère des Affaires, de l'Innovation et des Compétences et financé par divers ministères et organismes. Comme en Australie, le conseil offre une gamme de programmes sur l'innovation et sa haute direction provient des milieux des affaires et de l'éducation.

La situation au Canada

Au palier provincial au Canada, certaines stratégies d'innovation sont mises en œuvre par des entités semi-autonomes et dirigées par des entreprises. Même si les gouvernements fournissent du financement ainsi qu'une orientation et une supervision stratégiques, ils ne participent pas directement à la prise des décisions relatives aux cas individuels.

Au Canada, des groupes d'experts qui nous ont précédés ont formulé des recommandations sur le besoin d'accroître la coordination du système à l'échelle fédérale et ont suggéré la création d'un organisme chargé d'exercer une surveillance et de fournir des avis dans une perspective couvrant l'ensemble du gouvernement. Par exemple, le Groupe d'experts sur la commercialisation (2006a) avait conseillé la création d'un conseil de partenariats sur la commercialisation relevant du ministre de l'Industrie pour formuler des recommandations et assumer un rôle de surveillance à l'égard des initiatives fédérales de commercialisation. Quelques années plus tard, le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence (2008) a conseillé la création, par le gouvernement fédéral, d'un conseil canadien indépendant sur la compétitivité, sous la responsabilité du ministre de l'Industrie. Chargé d'examiner et de défendre des mesures pour améliorer la compétitivité canadienne, tout en produisant des rapports connexes, le conseil d'administration de ce conseil inclurait une majorité de membres non gouvernementaux. À ce jour, ces recommandations n'ont pas encore été mises en œuvre.

Recommandation 6

Se doter d'une voix fédérale claire en matière d'innovation, et engager le dialogue avec les provinces en vue d'améliorer la coordination et les résultats.

La vision du groupe d'experts

Le gouvernement du Canada doit assumer un rôle de chef de file en plaçant l'innovation en entreprise au centre des priorités de l'ensemble du gouvernement et, par conséquent, restructurer la gouvernance de son programme d'innovation en entreprise, tout en élaborant une approche partagée et concertée avec les provinces et les chefs d'entreprise.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

Un rôle de chef de file au niveau national

Une politique d'innovation complète doit comprendre entre autres un ensemble de politiques axées sur la recherche et l'invention ainsi que sur la technologie, une stratégie relative au secteur des services, le capital financier et le développement des talents. Une politique trop restrictive en matière de sciences et de technologie ne favorisera pas adéquatement l'innovation par les entreprises canadiennes. Le Canada a besoin d'une politique d'innovation pangouvernementale qui englobe la recherche, le développement, la commercialisation et les stratégies de soutien aux entreprises. Ce principe implique le besoin décrit ci-dessous.

6.1 Attribuer la responsabilité — Désigner un ministre chargé de l'innovation au sein du gouvernement du Canada, et lui donner le mandat explicite de placer l'innovation en entreprise au cœur de la stratégie du gouvernement afin d'améliorer le rendement économique du Canada.

Le premier ministre pourrait attribuer à un seul ministre la responsabilité, au sein du gouvernement, de la fonction de remise en question concernant l'innovation en entreprise, et la reddition de comptes à cet égard. Ce ministre serait aussi chargé de collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'entamer un dialogue national sur l'innovation axé sur des objectifs et des principes directeurs. Il incomberait à ce ministre d'élaborer des objectifs de rendement axés sur les résultats pour permettre de comparer l'efficacité des programmes dans l'ensemble des ministères fédéraux. Cela pourrait se faire par l'entremise d'un comité du Cabinet sur l'innovation, présidé par le ministre responsable.

De plus, le ministre désigné pourrait assumer un rôle de chef de file en aidant à clarifier les mandats des organismes existants et nouveaux, notamment les trois conseils subventionnaires (le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada [CRSNG], le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada [CRSH] et les Instituts de recherche en santé du Canada [IRSC]) et les nombreux organismes tiers connexes qui reçoivent actuellement du financement de la part du gouvernement afin de soutenir l'innovation en entreprise. Les conseils subventionnaires ont joué un rôle central dans le développement des talents et des idées pour le programme d'innovation du Canada. Leur principale raison d'être était, et demeure, la recherche fondamentale et appliquée initiée par des chercheurs; chacun de ces conseils doit continuer de recevoir une aide généreuse. Toutefois, la mission des conseils subventionnaires a changé lorsqu'ils ont répondu à la pression exercée par le gouvernement afin qu'ils s'orientent davantage vers les entreprises. Bien que certains programmes axés sur les entreprises puissent à juste titre relever des conseils subventionnaires à l'avenir, il est nécessaire de préciser les mandats de ces derniers, en tenant compte des autres changements recommandés par le groupe d'experts, comme la création du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et l'évolution du CNRC. À cet égard, le ministre désigné devra jouer un rôle de chef de file en constituant le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et en supervisant l'évolution du CNRC jusqu'à son état final recommandé. Rappelons que le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, relevant du ministre chargé de l'innovation, exercerait une autorité financière sur les contributions fédérales aux nouveaux instituts du CNRC, par l'entremise de la gestion des ententes de financement connexes (voir la recommandation 4.3 au chapitre 7).

Surveillance

Le système de soutien à l'innovation mis en place par le gouvernement du Canada devrait avoir des objectifs clairs ainsi que des incidences et des résultats mesurables. Une évaluation pangouvernementale régulière est requise pour assurer une approche axée sur les résultats. Cette évaluation devrait faire en sorte que le financement des programmes fédéraux puisse toujours transférer des ressources de programmes qui ne sont plus efficaces vers ceux qui visent de nouvelles priorités et de nouveaux besoins dans le système d'innovation. On devrait publier des rapports publics réguliers sur les résultats de chaque programme et sur le rendement des politiques en matière d'innovation dans l'ensemble du système.

Pour concrétiser ces principes, le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

6.2 Avis à l'ensemble du gouvernement — Transformer le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation en un Comité consultatif externe sur l'innovation pour le gouvernement. Ce comité aurait pour mandat de conseiller l'ensemble du gouvernement sur ce que devraient être les objectifs clés; la mesure et l'évaluation de l'efficacité des politiques et des programmes; l'exigence relative à de nouvelles initiatives qui répondront à des besoins et à des priorités en constante évolution; et toute autre question nécessitant une perspective externe sur le programme d'innovation du gouvernement. Le Comité consultatif sur l'innovation devrait agir par l'entremise de deux sous-comités permanents : un comité sur l'innovation des entreprises et un comité sur les sciences et la recherche.

Actuellement, le CSTI, qui relève du ministre de l'Industrie, prodigue des conseils au gouvernement sur les enjeux liés à la science, à la technologie et à l'innovation. Le groupe d'experts propose de modifier et d'élargir ce mandat pour y inclure des conseils à l'ensemble du gouvernement sur les objectifs en matière d'innovation liés aux entreprises, à la science, à l'innovation sociale, ainsi qu'à tous les aspects de la politique et des programmes d'innovation en entreprise (par exemple, l'analyse comparative, la mesure et l'évaluation comparative des politiques et programmes en vigueur dans les ministères fédéraux, ainsi que les conseils sur la nécessité d'élaborer de nouveaux programmes ou de se tourner vers de nouveaux secteurs d'intervention pour l'innovation au Canada). À la différence du CSTI, dont les conseils stratégiques sont confidentiels, les conseils donnés par le nouveau comité consultatif sur l'innovation devraient être rendus publics.

Pour remplir ce mandat élargi, le Comité consultatif sur l'innovation serait appuyé par deux sous-comités permanents — le comité sur l'innovation des entreprises, axé sur la« stimulation de l'offre », et le comité sur les sciences et la recherche, axé sur l'« attraction par la demande ». Parmi les membres du comité sur les sciences et la recherche figurerait un échantillon représentatif de dirigeants d'entreprises, de représentants des conseils subventionnaires et de représentants des anciens instituts du CNRC, qui s'appuieraient sur les conseils fournis par des experts canadiens et internationaux sur les politiques en matière d'innovation. Le comité sur les sciences et la recherche pourrait jouer un rôle important puisqu'il conseillerait le nouveau Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles sur les paramètres, indicateurs et méthodologies appropriés afin d'orienter son rôle en tant qu'organisme national de prestation de programmes axé sur les entreprises et régi par la demande (voir la recommandation 1.1 au chapitre 5). Pour assurer une utilisation efficace des ressources, les sous-comités du Comité consultatif sur l'innovation comprendraient les membres actuels des conseils d'administration du CRSH, du CRSNG, de l'IRSC et ceux du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, dès que ce dernier serait mis sur pied. Au fil du temps, toutes les fonctions consultatives pertinentes de l'ensemble du gouvernement devraient également être regroupées, autant que possible, au sein du Comité consultatif sur l'innovation et de ses deux sous-comités.

Dialogue fédéral-provincial

Le Canada est une fédération composée de deux juridictions de pouvoir politique et législatif. La répartition des pouvoirs entre chaque ordre de gouvernement attribue la responsabilité de certains domaines exclusivement à un ordre de gouvernement, alors que d'autres domaines sont de compétence partagée. Les gouvernements fédéral et provinciaux sont d'importants acteurs dans le secteur de la R-D et de l'innovation. L'existence de deux ordres de gouvernement qui exécutent des programmes actifs dans le même domaine crée des possibilités de coordination et de collaboration. Par contre, cela peut aussi créer un double emploi et des chevauchements. C'est pourquoi un dialogue national continu sur l'innovation est nécessaire. Le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

6.3 Dialogue national sur l'innovation — Par l'entremise du ministre chargé de l'innovation, amener les dirigeants provinciaux et les dirigeants d'entreprise à participer à un dialogue national continu. Ce dialogue permettrait de favoriser l'atteinte de meilleurs résultats sur le plan de l'innovation en entreprise grâce à une collaboration et à une coordination plus efficaces en matière de prestation de programmes, de développement des talents, d'initiatives sectorielles, d'approvisionnement du secteur public, de niveaux appropriés de crédits d'impôt et de disponibilité du capital de risque.

Le fait que le Canada ait une population restreinte dispersée sur un immense territoire géographiquement diversifié accentue le besoin d'un tel dialogue. Il est donc particulièrement important de collaborer pour en arriver à une meilleure intégration et une meilleure coordination, et d'unifier les efforts, tout en respectant les compétences fédérales et provinciales.

En plus d'aborder les dimensions fédérales- provinciales des avis et recommandations formulés dans le présent rapport, le dialogue national viserait d'autres objectifs importants, notamment l'établissement de nouvelles cibles à atteindre et de nouvelles normes; la surveillance des valeurs de référence et des pratiques exemplaires à l'échelle internationale; et la réduction de tout chevauchement et de tout double emploi au cours de cette période d'austérité budgétaire.