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Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

6. Composition et conception des programmes

Ce chapitre porte sur la deuxième question posée par le gouvernement au groupe d'experts : « La composition et la conception actuelles des stimulants fiscaux, du soutien direct à la R-D dans les entreprises et de la R-D à but commercial sont-elles appropriées? »

Dans un rapport à paraître portant sur les politiques d'innovation en entreprise, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) souligne l'importance d'en arriver à un juste équilibre dans l'éventail des programmes d'appui à l'innovation en entreprise. Elle indique, par exemple, la nécessité de disposer d'un ensemble d'instruments suffisamment distincts pour répondre aux besoins de systèmes d'innovation complexes tout en évitant les inefficacités découlant d'un recours à un trop grand nombre de mécanismes à échelle trop restreinte (voir le chapitre précédent).

La combinaison de mesures de soutien direct et de soutien indirect est un autre facteur important, chaque forme de soutien présentant des avantages et des inconvénients (voir l'encadré 6.1). Dans son rapport intitulé L'état des lieux, le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation (CSTI, 2009, 2010) fait remarquer que le soutien du gouvernement à la R-D en entreprise au Canada, exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), est parmi les plus généreux au monde. Il souligne toutefois que, par rapport à ce qu'offrent des pays comparables, cet appui privilégie nettement des encouragements fiscaux plutôt que des mesures de soutien direct. Il faut remarquer que, comme l'indique la figure 6.1, les États-Unis consacrent relativement plus d'argent aux mesures de soutien direct qu'aux encouragements fiscaux. Dans les pays membres de l'OCDE cependant, on observe une tendance à se tourner davantage vers les encouragements fiscaux à la R-D (OCDE, à paraître).

Le groupe d'experts a conclu que les données de l'OCDE présentées à la figure 6.1 surestime dans une certaine mesure le recours fédéral au soutien indirect, et ce, pour les raisons suivantes : i) ces données ne représentent pas l'éventail complet des programmes de soutien direct au Canada et ii) le calcul du soutien direct varie selon les pays, ce qui complique les comparaisons à l'échelle internationale. Plus précisément, le mandat du groupe d'experts englobe non seulement le « financement public direct des DIRDE » comme le montre la figure 6.1, mais également le soutien à la R-D à but commercial menée par les institutions publiques et les organismes à but non lucratif (p. ex., le soutien sous forme de programmes visant à renforcer les liens entre le milieu de l'éducation et l'industrie). L'ajout de ces dépenses aux mesures de soutien « direct » ferait augmenter légèrement la proportion du soutien direct, par rapport au soutien indirect, indiquée pour le Canada à la figure 6.1. On remarque également des écarts d'un pays à l'autre dans le calcul de certains éléments de soutien public direct, qui font augmenter les dépenses directes déclarées de certains pays par rapport au Canada (par exemple, le fait qu'ils incluent, en tant que mesures de soutien direct, les prêts à des entreprises, et l'achat et l'approvisionnement publics pour des services de R-D). Par ailleurs, il faut noter que le crédit d'impôt remboursable pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE) constitue de fait un transfert de fonds aux petites entreprises admissibles, pour les aider à financer leurs activités de R-D; cette mesure peut donc s'apparenter en quelque sorte à un programme de « dépenses directes ». Par contre, le crédit d'impôt pour la RS&DE, remboursable ou non, est fort différent des programmes de dépenses directes examinés par le groupe d'experts, car ceux-ci sont assujettis à des critères ciblés ainsi qu'à une évaluation du mérite du projet d'innovation en entreprise proposé, alors que le programme de RS&DE n'est soumis à aucune de ces contraintes.

Figure 6.1 Soutien public direct et indirect à la R-D dans les entreprises, 2008 (à moins d'indication contraire) (en pourcentage du PIB)a
Figure 6.1 Soutien public direct et indirect à la R-D dans les entreprises, 2008 (à moins d'indication contraire) (en pourcentage du PIB)

a Les données de cette figure n'incluent pas les encouragements fiscaux à la R-D fournis par des gouvernements sous-nationaux. Il s'agit là d'une considération importante car, au Canada, les provinces offrent elles aussi un soutien fiscal.

(Retour au renvoi a)

On peut certes débattre plus à fond des différences entre les ratios des dépenses directes et ceux des dépenses indirectes, mais il n'en reste pas moins que les données des programmes présentées au chapitre 3 démontrent très clairement que la composition du soutien du gouvernement fédéral à la R-D est très fortement axée sur les encouragements fiscaux : le programme de RS&DE compte pour environ 70 % de la valeur du soutien fourni par les 60 programmes examinés par le groupe d'experts. Les comparaisons, à l'échelle internationale, des programmes d'encouragements fiscaux à la R-D montrent aussi que le régime canadien est l'un des plus généreux au monde, surtout pour les petites entreprises (voir la figure 6.2). En outre, les comparaisons sous-nationales indiquent que le cumul des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux au Canada représente des taux de subvention de la R-D plus élevés que ceux consentis dans les États américains par exemple.

Encadré 6.1 Soutien direct et soutien indirect

Selon l'OCDE (2010a, p. 76), le financement public direct de la R-D regroupe les subventions, les prêts, et l'achat et l'approvisionnement, tandis que le financement public indirect de la R-D comprend les encouragements fiscaux tels que le crédit d'impôt pour la R-D. Concrètement, la principale distinction entre le soutien direct et le soutien indirect réside dans le fait que ce dernier est non limitatif et est accessible à toutes les entreprises alors que, dans le cas du soutien direct, le financement global est limité et est attribué par des administrateurs de programme à des industries, des régions ou des projets précis. Par conséquent, le soutien direct peut être ciblé sur des domaines précis, contrairement aux mesures indirectes, qui sont plus neutres.

Il s'ensuit que la possibilité qu'offrent les instruments directs d'axer le soutien sur les acteurs ou les activités jugés les plus susceptibles de produire des rendements sociaux élevés ou de tendre vers des objectifs stratégiques précis constitue leur principal avantage. Nonobstant les avantages associés à cette aptitude à cibler stratégiquement les ressources, les mesures de soutien direct présentent aussi certains inconvénients. En particulier, elles comportent habituellement des procédés plus rigoureux de sélection et d'évaluation, qui peuvent occasionner une augmentation des frais d'administration pour le gouvernement et des coûts liés à la conformité pour les bénéficiaires. En outre, elles peuvent susciter quelques inquiétudes concernant l'opportunité pour les gouvernements de « choisir des gagnants » sur le marché.

Inversement, les mesures indirectes sont avantageuses pour les raisons contraires. Étant donné qu'elles ne sont pas discriminatoires et qu'elles sont largement accessibles à l'ensemble des entreprises, des secteurs, des domaines et des activités, elles correspondent davantage à la rationalité du marché. Les mesures indirectes sont aussi généralement plus simples et moins coûteuses à mettre en œuvre. En revanche, cependant, ces mesures se prêtent moins au ciblage d'objectifs stratégiques précis.

Il s'agit donc de déterminer si le Canada recourt trop aux dépenses fiscales « indirectes » dans la composition globale de son soutien à l'innovation et à la R-D en entreprise. La démarche axée sur les encouragements fiscaux offre le grand avantage de ne pas défavoriser certains secteurs, certaines régions ou certaines opportunités, une fois les critères d'admissibilité fondamentaux respectés. Le programme de RS&DE étant fondé sur le régime fiscal, il fonctionne « automatiquement ». L'encouragement fiscal stimule la R-D dans son ensemble, mais le choix des projets est laissé à chacune des entreprises. Le gouvernement n'essaie pas de choisir les gagnants; les entreprises le font. Néanmoins, cet atout du programme peut aussi être son point faible : le crédit d'impôt est un instrument imprécis. Tous les projets de R-D ne produisent pas le même taux de rendement social; tous les exécutants de R-D n'ont pas le même besoin d'encouragement, ni le même potentiel de réussite; or, les gouvernements cherchent, souvent à juste titre, à favoriser certains domaines d'innovation et de R-D à des fins stratégiques, par l'entremise d'un soutien ciblé.

Figure 6.2 Taux de subvention fiscale des investissements en R-D, pays choisis, 2009a
Pays Grandes entreprises (%) Petites entreprises (%) Taux combiné (grandes et petites entreprises) (%) Classement combiné Classement de l'intensité de la DIRDE au sein de l'OCDE (2008)

a Les données présentées dans ce tableau comprennent les déductions fiscales ainsi que les encouragements fiscaux à la R-D offerts par les gouvernements sous-nationaux. (Retour au renvoi a)

b Pays non membre de l'OCDE. (Retour au renvoi b)

Source : ministère des Finances Canada (2009) et OCDE (2011) pour les classements concernant l'intensité des DIRDE (DIRDE en tant que pourcentage du PIB) en 2008.

France 38,6 47,6 40,2 1,0 14,0
Espagne 34,1 36,9 34,5 2,0 24,0
Canada 26,9 46,0 30,2 3,0 18,0
Inde 29,3 31,7 29,7 4,0 b
Brésil 28,9 33,0 29,6 5,0 b
Irlande 26,2 26,1 26,2 6,0 19,0
Royaume-Uni 21,1 22,8 21,4 7,0 16,0
Japon 18,0 23,2 18,9 8,0 4,0
Chine 17,4 18,8 17,7 9,0 b
Norvège 15,9 24,6 17,4 10,0 22,0
Australie 14,2 15,5 14,4 11,0 12,0
Corée 12,1 14,2 12,4 12,0 5,0
Pays-Bas 10,0 12,2 10,3 13,0 21,0
États-Unis 9,1 10,0 9,2 14,0 7,0
Italie 4,9 17,5 7,0 15,0 25,0
Finlande 3,1 3,4 3,1 16,0 2,0
Suède 2,1 3,2 2,3 17,0 3,0
Allemagne 1,6 3,3 1,9 18,0 10,0
Suisse 0,4 2,6 0,8 19,0 6,0
Fédération de Russie 0,2 0,6 0,3 20,0 b
Moyenne non pondérée 15,7 19,7 16,4    
Médiane 15,1 18,2 15,9    

Changer la composition : plus de soutien direct

Le programme de RS&DE tient un rôle fondamental dans la réduction des coûts de la R-D industrielle pour les entreprises, l'amélioration des investissements en R-D et l'évolution du Canada en un milieu plus attrayant pour la réalisation d'activités de R-D. Toutefois, ce recours intense au programme implique principalement que le soutien fédéral à l'innovation peut favoriser à outrance la R-D commerciale dans les entreprises, au détriment d'autres aspects importants de l'innovation.

Le groupe d'experts estime plus particulièrement que le soutien à l'innovation offert par le gouvernement fédéral doit chercher davantage, à titre d'objectif stratégique, à transformer les entreprises innovantes en plus grandes entreprises. Il s'agit là d'un moyen primordial d'atteindre l'échelle requise pour concrétiser la vision que le groupe d'experts se fait d'un secteur canadien des entreprises à la hauteur des leaders mondiaux de l'innovation.

Pour cette raison et en accord avec la rétroaction des intervenants, qui souhaitent une augmentation du soutien direct, le groupe d'experts est d'avis que le gouvernement devrait corriger le déséquilibre entre le financement direct et le financement indirect en réduisant les dépenses engagées dans le cadre du programme de RS&DE et en affectant les sommes ainsi épargnées à des initiatives complémentaires aux visées stratégiques, pour répondre aux besoins d'entreprises canadiennes innovantes, surtout des PME, et ainsi les aider à croître et à prospérer. Ces initiatives complémentaires comprennent celles que recommande le groupe d'experts au chapitre 5 : i) un soutien accru au Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) pour fournir des conseils, de l'encadrement et un financement aux projets de R-D et de commercialisation par les PME; ii) un nouveau programme pilote de bons de commercialisation pour aider les PME à établir des relations avec des partenaires en innovation; iii) un nouveau mécanisme de guide-expert pour améliorer le service à la clientèle; et iv) un meilleur accès à une main-d'œuvre hautement qualifiée et entrepreneuriale. Elles englobent aussi d'autres mesures décrites au chapitre suivant : i) le recours à des programmes d'achat et d'approvisionnement et à des programmes connexes du gouvernement visant à encourager la demande d'innovation en entreprise, surtout dans les PME; ii) la bonification du soutien fédéral au capital de risque au stade du prédémarrage et aux stades ultérieurs du développement pour aider les petites entreprises à croître, tout en demeurant très présentes au Canada au fil de leur évolution. Un tel rééquilibrage de la composition des programmes permettrait d'augmenter considérablement la portée du soutien fédéral aux PME et de cibler ce soutien avec plus de précision.

Survol du programme de RS&DE

Le programme d'encouragements fiscaux pour la RS&DE vise à encourager les entreprises canadiennes de toutes les tailles et de tous les secteurs à mener au Canada des activités de R-D qui débouchent sur des produits ou des procédés nouveaux, améliorés ou technologiquement avancés (voir l'encadré 6.2).

En règle générale, le programme de RS&DE procure aux entreprises canadiennes un crédit d'impôt de 20 % et un crédit d'impôt fédéral majoré de 35 % accessibles aux petites sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) admissibles1. Le crédit majoré est entièrement remboursable jusqu'à concurrence d'une limite de dépenses, c'est-à-dire qu'il est payable quelle que soit la situation fiscale de l'entreprise. Ce mode de remboursement pour les petites entreprises signifie, par exemple, que bon nombre de jeunes entreprises ayant peu ou n'ayant pas de revenu imposable reçoivent une aide au comptant qui leur permet de financer leurs activités de R-D et leur croissance potentielle.

Actuellement, la limite des dépenses permises pour avoir accès au crédit d'impôt de 35 % entièrement remboursable se chiffre à 3 millions de dollars; à ce plafond, cela peut signifier un crédit d'impôt annuel d'un peu plus de 1 million2. Ce plafond de 3 millions de dollars baisse proportionnellement pour atteindre zéro, lorsque le revenu imposable de l'année d'imposition précédente progresse de 500 000 $ vers 800 000 $, ou que les actifs immobilisés passent de 10 à 50 millions de dollars. Les dépenses qui dépassent ces limites donnent droit à un crédit de 20 %, dont 40 % sont remboursables, mais dès que le revenu imposable dépasse 800 000 $ ou que les actifs dépassent 50 millions de dollars, les SPCC reçoivent le crédit d'impôt général pour la RS&DE de 20 % non remboursable.

Encadré 6.2 Principaux paramètres du programme d'encouragements fiscaux pour la RS&DE

Nature et objet

Le programme de RS&DE a pour objet d'encourager les entreprises canadiennes de toutes les tailles et de tous les secteurs à mener des activités de R-D au Canada qui débouchent sur des produits ou des procédés nouveaux, améliorés ou technologiquement avancés. Ce programme offre deux types d'encouragement :

  • Déductions fiscales — Toutes les dépenses en RS&DE admissibles, y compris le capital, peuvent être déduites du revenu imposable l'année où elles sont engagées, les déductions non réclamées pouvant être reportées d'une année à l'autre, indéfiniment. Les dépenses de R-D sont généralement traitées comme des investissements, c'est-à-dire des dépenses réalisées au cours d'un exercice et susceptibles de produire des revenus au cours d'exercices ultérieurs. Le fait de permettre à des entreprises de déduire immédiatement leurs dépenses en capital et leurs dépenses courantes procure un avantage considérable aux entreprises.
  • Crédits d'impôt à l'investissement — Ces crédits, qui sont un pourcentage des dépenses en RS&DE admissibles, peuvent servir à réduire le montant d'impôt sur le revenu normalement exigible. Ils peuvent être reportés rétrospectivement jusqu'à 3 ans et prospectivement jusqu'à 20 ans pour réduire l'impôt normalement exigible pour ces années. De plus, dans le cas des petites entreprises, les crédits d'impôt accumulés au cours d'une année, mais non utilisés pour celle-ci, sont partiellement ou entièrement remboursables (c'est-à-dire remboursés en espèces).

Admissibilité

  • Participants — Sociétés, entreprises à propriétaire unique (particuliers), sociétés de personnes et fiducies.
  • Coûts — Salaires et traitements, frais généraux, matériaux, biens d'équipement, contrats et paiements à des tiers, tels que des établissements d'enseignement postsecondaire.
  • Projets — Développement expérimental, recherche fondamentale et recherche appliquée, et travaux d'appui (c'est-à-dire d'ingénierie, de conception et de recherche opérationnelle) menés pour réaliser des progrès technologiques ou faire avancer le savoir scientifique.

Administration

L'administration du programme relève de l'Agence du revenu du Canada (ARC) alors que la loi qui le régit (Loi de l'impôt sur le revenu) relève du ministère des Finances Canada. Les entreprises présentent une demande de RS&DE pour les dépenses admissibles qu'elles ont engagées. L'ARC examine ces demandes et tente de traiter 90 % des demandes donnant droit à un remboursement dans les 120 jours suivant leur réception, et 90 % des demandes n'ouvrant pas droit à un remboursement dans les 365 jours suivant leur réception. L'ARC offre un service d'examen préliminaire pour aider les entreprises à déterminer l'admissibilité de leurs projets. Le service est gratuit et on y fait appel avant de présenter les demandes. Comme l'indique le site de l'ARC, ce service d'examen préliminaire n'est ni une décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu, ni une approbation préalable d'une demande de RS&DE. La décision finale à l'égard d'une demande de RS&DE doit être fondée sur les travaux réels exécutés et ne peut être émise qu'après la présentation de la demande.

En 2007 — année la plus récente pour laquelle des données ont été publiées — quelque 20 000 petites SPCC ont reçu environ 1,3 milliard de dollars en crédit d'impôt pour la RS&DE (voir la figure 6.3). (Par comparaison, 1 082 PME ont reçu un financement total de 69,1 millions de dollars du PARI en 2007.) Environ 3 900 autres entreprises ont bénéficié de quelque 2 milliards de dollars de crédit d'impôt pour la RS&DE cette même année. La valeur moyenne du crédit pour les petites entreprises a atteint 65 000 $ environ, par rapport à un montant moyen approximatif de 700 000 $ réclamé par les grandes entreprises. Le nombre des petites entreprises admissibles a augmenté de plus de 25 % entre 2004 et 2007, alors que celui des grandes entreprises s'est accru de façon très modeste. Cette croissance du nombre des petites SPCC en 2007 pourrait être partiellement attribuable à l'augmentation du seuil de revenu imposable à partir duquel une entreprise devient admissible au crédit majoré. En raison de la valeur plus élevée de leurs crédits et du rembousement, les petites SPCC ont compté pour 40 % du total des crédits demandés, tout en n'exécutant que 30 % environ des activités de R-D admissibles en 2007.

Contrairement aux programmes de subventions, le programme de RS&DE n'est pas soumis à l'évaluation de la qualité des projets des entreprises. Néanmoins, les entreprises inadmissibles à un crédit remboursable sont exposées à un « risque fiscal », c'est-à-dire qu'elles doivent être tenues de payer un impôt suffisant pour profiter pleinement du crédit. Cette formule présente l'avantage important de « cibler la réussite » — c'est-à-dire que l'avantage (non remboursable) ne va qu'aux entreprises suffisamment rentables — tout en imposant une limite au crédit, qui n'est pas apparente à première vue. Bien que les entreprises puissent reporter les crédits non utilisés sur les années ultérieures, cette façon de faire réduit la valeur de cet avantage. De plus, compte tenu de la réduction de presque 50 % du taux d'impôt fédéral sur les sociétés prévu par la loi depuis 2000, les entreprises ont désormais plus de difficulté à appliquer pleinement le crédit d'impôt pour la RS&DE contre l'impôt fédéral qu'elles doivent pour le même exercice, ce qui réduit davantage le taux moyen de crédit effectif prévu. En revanche, le critère du « ciblage de la réussite » ne s'applique pas aux petites SPCC qui bénéficient d'un crédit d'impôt entièrement remboursable.

Figure 6.3 Dépenses fiscales, par type d'entreprise

a Englobe les SPCC en élimination progressive du plafond des dépenses, et les petites non-SPCC. (Retour au renvoi a)

Source : ministère des Finances Canada.

  Valeur des crédits (en millions de dollars) Nombre de sociétés (unités)
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Petites SPCC 1 043 1 119 1 128 1 298 15 482 16 917 17 712 19 806
Grandes entreprises 1 944 1 448 1 471 1 822 2 452 2 448 2 728 2 599
Autresa 137 170 208 136 1 259 1 510 1 920 1 310
Total 3 123 2 737 2 807 3 256 19 193 20 875 22 360 23 724

1 Pour être admissible au crédit d'impôt de 35 %, l'entreprise doit également être constituée en personne morale. (Retour au renvoi 1)

2 Seules les dépenses courantes peuvent être entièrement remboursables; les dépenses en capital, qui représentent environ 4 % de l'ensemble des coûts, sont remboursables à raison de 40 %. L'accès au plein remboursement ne s'applique qu'aux SPCC dont le revenu imposable de l'année d'imposition précédente ne dépasse pas 500 000 $, ce montant étant progressivement ramené à zéro, au fur et à mesure que le capital investi passe de 10 à 50 millions de dollars. (Retour au renvoi 2)