Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

3. Aperçu des programmes de soutien à la R-D en entreprise

Le groupe d'experts était chargé d'examiner trois types de programmes fédéraux de soutien à la recherche-développement (R&D) en entreprise ou à but commercial, notamment : i) le crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE); ii) les programmes qui soutiennent la R&D en entreprise par l'entremise de dépenses directes (qui peuvent être généraux ou axés sur des secteurs ou des régions); et iii) les programmes financés par des conseils subventionnaires fédéraux, des ministères ou des organismes qui soutiennent la R&D à but commercial, souvent menée par le milieu de l'éducation. Le présent chapitre décrit la série de programmes analysés par le groupe d'experts. Il importe toutefois de rappeler tout d'abord les raisons pour lesquelles les gouvernements doivent se doter de programmes qui soutiennent l'innovation et la R&D en entreprise.

Raison d'être du soutien gouvernemental à l'innovation en entreprise

Le premier motif d'une intervention gouvernementale dans les activités commerciales du secteur privé est d'améliorer les résultats sur les marchés et ainsi, le mieux-être de la société dans son ensemble. Dans certaines conditions, les marchés n'utilisent pas efficacement les ressources; le gouvernement intervient alors pour tenter de corriger ou, du moins, de réduire les « défaillances du marché » (p. ex., pour éviter les monopoles, protéger la propriété intellectuelle, offrir des « biens publics » comme la recherche fondamentale dont l'ensemble de la société peut profiter, ou encore pour surmonter les problèmes liés à une information insuffisante). Le gouvernement peut aussi intervenir par souci d'équité (p. ex., pour offrir un filet de sécurité sociale) ou, si des ententes internationales ne peuvent être conclues, pour mettre en place des règles du jeu équitables lorsque les subventions accordées dans d'autres pays mettent les entreprises canadiennes en situation de désavantage concurrentiel.

Dans le cadre du présent examen, les programmes gouvernementaux qui encouragent la R&D en entreprise ont pour motivation principale d'améliorer la croissance de la productivité au Canada en incitant les entreprises à innover davantage. En ce qui concerne particulièrement la R&D, une foule de données empiriques attestent qu'une entreprise n'est pas la seule à profiter de tous les avantages de ses investissements en R&D (voir par exemple Parsons et Phillips, 2007). Une partie des connaissances produites est récupérée « gratuitement » par d'autres entreprises, qui s'en servent ensuite parfois pour améliorer leur propre productivité. L'existence de telles retombées signifie qu'un dollar investi dans la R&D par une entreprise profite à l'économie dans son ensemble et non seulement à cette entreprise. C'est pourquoi les gouvernements offrent des encouragements tels des crédits d'impôt, des subventions et des services consultatifs pour inciter les entreprises à mener plus d'activités de R&D qu'elles ne le feraient autrement.

Il existe d'autres raisons d'intervenir. Un certain nombre de programmes d'encouragement à l'innovation en entreprise sont conçus pour surmonter les désavantages d'une petite taille ou pour réduire les obstacles au démarrage (p. ex., les stages en entreprise qui permettent aux étudiants d'acquérir une première expérience professionnelle essentielle). En outre, de nombreuses entreprise plus petites axées sur la R&D ne peuvent se permettre d'avoir sur place toute l'expertise et toute l'infrastructure dont elles ont besoin. Elles doivent donc se fier aux laboratoires du secteur public et aux services consultatifs comme ceux du Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI). Le gouvernement, à titre de client principal, peut aider une jeune entreprise innovante à atteindre l'échelle de production et à obtenir la crédibilité qui lui permettront de livrer concurrence sur un plus vaste marché. Les contributions du secteur public au capital d'amorçage et au capital de risque peuvent s'avérer nécessaires pour partager les risques dès les premières étapes de la création d'une société et permettre à beaucoup d'entreprises canadiennes de technologie d'atteindre une taille viable.

Bien qu'elle procure des avantages, l'intervention de l'État entraîne des coûts. Les impôts qui financent les programmes gouvernementaux diminuent le rendement de l'économie en raison de leurs effets défavorables sur l'incitation à travailler, à épargner et à investir. Tous les programmes engendrent des frais de gestion et de conformité qui en atténuent les retombées. Le gouvernement, tout comme le marché, peut faire l'objet de « défaillances », en raison de renseignements inadéquats ou de pressions politiques (p. ex., en favorisant des intérêts particuliers, en créant de trop nombreux petits programmes ou en continuant de soutenir des activités qu'il vaudrait mieux abandonner).

Avant de décider si une intervention gouvernementale est justifiée pour corriger une défaillance réelle ou appréhendée du marché, il faut prendre en considération tous les facteurs mentionnés précédemment. Ces questions seront abordées concrètement dans les chapitres qui suivent. Le reste du présent chapitre décrit l'ensemble des programmes sur lesquels s'est penché le groupe d'experts.

Profil du soutien du gouvernement fédéral à la R&D en entreprise

Le gouvernement fédéral soutient la R&D en entreprise et la R&D à but commercial au moyen d'un vaste éventail de programmes¹. Ces programmes varient considérablement au regard :

• des intrants appuyés — idées et connaissances; personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales; réseaux, collaboration et liens; et capital et financement;
• du type d'activités soutenues — recherche fondamentale, recherche appliquée, développement expérimental et commercialisation;
• du type de soutien — encouragements fiscaux, subventions et contributions remboursables ou non remboursables, prestation de services, acquisition de biens et de services en matière de recherche et d'innovation;
• du bénéficiaire admissible — soutien offert directement à une entreprise par rapport à un soutien à d'autres organismes qui mènent des activités de R&D à but commercial;
• de la taille — budget du programme, nombre de projets soutenus, nombre de membres du personnel administratif et aide maximale fournie;
• de la portée — nationale, sectorielle ou régionale.

Pour mieux saisir la diversité des programmes, le groupe d'experts a créé une base de données pangouvernementale réunissant 60 programmes livrés par 17 entités fédérales (voir la figure 3.1)². Les conclusions du groupe d'experts portent uniquement sur ces 60 programmes, lesquels englobent la plupart des activités de R-D en entreprise et de R-D à but commercial bénéficiant d'un soutien fédéral (voir l'encadré 3.1). Cet exercice est le premier du genre. Il constitue donc une étape incontournable pour présenter en un seul portefeuille la diversité des programmes fédéraux de soutien à la R-D en entreprise.

Au cours de l'exercice 2010–2011, les dépenses, excluant les frais d'exploitation, des 60 programmes soumis à l'examen (ci-après désignés comme « l'enveloppe ») étaient estimées à près de 4,96 milliards de dollars³, dont on prévoit qu'environ 70 % (3,47 milliards) seront affectés au crédit d'impôt pour la RS&DE⁴, et 30 % (1,5 milliard) aux 59 programmes de dépenses directes.

La répartition des dépenses entre les nombreux programmes de dépenses directes est très inégale : les cinq plus importants programmes représentent environ 40 % des dépenses directes alors que les 15 plus importants comptent pour près de 72 % des dépenses directes (voir la figure 3.2). Un seul programme, le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI), a représenté plus de 15 % des dépenses directes en 2010–2011, tandis que plus de 50 % des programmes comptaient chacun pour moins de 1 % du montant total des dépenses directes de 1,5 milliard de dollars.

Les programmes de dépenses directes sont très diversifiés. En voici quelques exemples :

• Le PARI est un programme qui offre une vaste gamme de services consultatifs et du financement sous forme de contributions aux petites et moyennes entreprises (PME) menant des projets de R&D à haut risque. Il soutient aussi des établissements postsecondaires et à but non lucratif qui offrent aux PME des conseils techniques et des conseils en matière de commercialisation.
• Des initiatives sectorielles, notamment par l'Institut de recherche aérospatiale du Conseil national de recherches du Canada, qui mène
• des activités de R&D en collaboration avec les entreprises et qui conclut des contrats d'octroi de licences et des ententes de rémunération à l'acte. Parmi les exemples de soutien indépendant à l'innovation en entreprise figurent FPInnovations, un partenariat public-privé avec le secteur des produits forestiers, et Technologies du développement durable du Canada, une société à but non lucratif qui accorde du financement à des initiatives écotechnologiques et qui est elle-même financée par le gouvernement fédéral.
• L'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est le deuxième programme de dépenses directes en importance. Comme l'a annoncé le gouvernement dans le budget de 2011, elle fera partie d'un examen particulier de toutes les politiques et de tous les programmes fédéraux liés à l'industrie aérospatiale. Par conséquent, le groupe d'experts n'a pas tiré de conclusions spécifiques concernant l'ISAD, mais il accueillerait favorablement l'occasion de fournir des avis et d'autres formes d'aide pour appuyer cet examen.
• Dix-sept instituts du CNRC (y compris l'Institut des matériaux industriels et l'Institut de recherche aérospatiale mentionné précédemment) mènent un grand nombre de travaux de recherche fondamentale et appliquée pour des clients des secteurs privé et public. Les dépenses des fonds affectés à ces instituts ont atteint 276 millions de dollars en 2010–2011, soit environ 19 % des dépenses fédérales directes en appui à la R&D.

• Le Fonds d'innovation de l'Atlantique, le aux entreprises et un soutien non Programme de diversification de l'économie remboursable aux organismes à but de l'Ouest et le Programme de croissance des non lucratif. entreprises et des régions (Québec) sont des programmes de développement régional. (Des programmes de plus petite envergure, qui ne figurent pas parmi les 15 plus importants présentés à la figure 3.2, sont offerts par les organismes régionaux ontariens, FedNor et FedDev Ontario.) Les organismes régionaux, qui représentaient au total environ 14 % des dépenses directes pour le soutien à l'innovation en entreprise en 2010–2011, offrent en général un soutien remboursable aux entreprises et un soutien non remboursable aux organismes à but non lucratif.
• Plusieurs programmes allient le secteur de l'enseignement postsecondaire à l'innovation en entreprise. À titre d'exemple, les Réseaux de centres d'excellence et les Subventions de réseaux stratégiques financent des travaux de recherche multisectorielle en collaboration et d'envergure, et les Subventions de recherche et développement coopérative soutiennent des projets de recherche conjoints menés par des entreprises, des universités et des chercheurs.

---

¹ Les « programmes » sont définis de façon générale dans le présent examen; ils comprennent le soutien sous forme de crédit d'impôt, les programmes de dépenses directes, les investissements de capital de risque et les activités de R-D menées au palier fédéral. (Retour au renvoi 1)

² Les renseignements sur les dépenses de programmes contenus dans la base de données et cités dans le rapport sont basés sur des chiffres obtenus en juillet 2011 des ministères et organismes administrant les programmes inclus dans cet examen. Les renseignements sur les dépenses de programmes n'étaient disponibles que pour 58 des 60 programmes. (Retour au renvoi 2)

³ BDC Capital de risque est exclue de ce total, puisque ses décaissements sont des investissements plutôt que des dépenses. De plus, même si le gouvernement fournit du capital à la Banque de développement du Canada, il ne lui accorde pas régulièrement de financement particulier pour cette activité. Au troisième trimestre de 2010, BDC avait réalisé des investissements directs totalisant environ 550 millions de dollars et près de 267 millions en placements dans des fonds. Il faut également noter que le crédit d'impôt fédéral accordé aux personnes qui achètent des actions des sociétés à capital de risque de travailleurs coûte chaque année au gouvernement fédéral 125 millions de dollars. (Retour au renvoi 3)

⁴ À noter que la somme indiquée au titre du crédit d'impôt pour la RS&DE en 2010 n'est qu'une prévision pour l'année d'imposition 2010 (voir ministère des Finances Canada, 2010b). (Retour au renvoi 4)