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Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

3. Aperçu des programmes de soutien à la R-D en entreprise

Le groupe d'experts était chargé d'examiner trois types de programmes fédéraux de soutien à la recherche-développement (R&D) en entreprise ou à but commercial, notamment : i) le crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE); ii) les programmes qui soutiennent la R&D en entreprise par l'entremise de dépenses directes (qui peuvent être généraux ou axés sur des secteurs ou des régions); et iii) les programmes financés par des conseils subventionnaires fédéraux, des ministères ou des organismes qui soutiennent la R&D à but commercial, souvent menée par le milieu de l'éducation. Le présent chapitre décrit la série de programmes analysés par le groupe d'experts. Il importe toutefois de rappeler tout d'abord les raisons pour lesquelles les gouvernements doivent se doter de programmes qui soutiennent l'innovation et la R&D en entreprise.

Raison d'être du soutien gouvernemental à l'innovation en entreprise

Le premier motif d'une intervention gouvernementale dans les activités commerciales du secteur privé est d'améliorer les résultats sur les marchés et ainsi, le mieux-être de la société dans son ensemble. Dans certaines conditions, les marchés n'utilisent pas efficacement les ressources; le gouvernement intervient alors pour tenter de corriger ou, du moins, de réduire les « défaillances du marché » (p. ex., pour éviter les monopoles, protéger la propriété intellectuelle, offrir des « biens publics » comme la recherche fondamentale dont l'ensemble de la société peut profiter, ou encore pour surmonter les problèmes liés à une information insuffisante). Le gouvernement peut aussi intervenir par souci d'équité (p. ex., pour offrir un filet de sécurité sociale) ou, si des ententes internationales ne peuvent être conclues, pour mettre en place des règles du jeu équitables lorsque les subventions accordées dans d'autres pays mettent les entreprises canadiennes en situation de désavantage concurrentiel.

Dans le cadre du présent examen, les programmes gouvernementaux qui encouragent la R&D en entreprise ont pour motivation principale d'améliorer la croissance de la productivité au Canada en incitant les entreprises à innover davantage. En ce qui concerne particulièrement la R&D, une foule de données empiriques attestent qu'une entreprise n'est pas la seule à profiter de tous les avantages de ses investissements en R&D (voir par exemple Parsons et Phillips, 2007). Une partie des connaissances produites est récupérée « gratuitement » par d'autres entreprises, qui s'en servent ensuite parfois pour améliorer leur propre productivité. L'existence de telles retombées signifie qu'un dollar investi dans la R&D par une entreprise profite à l'économie dans son ensemble et non seulement à cette entreprise. C'est pourquoi les gouvernements offrent des encouragements tels des crédits d'impôt, des subventions et des services consultatifs pour inciter les entreprises à mener plus d'activités de R&D qu'elles ne le feraient autrement.

Il existe d'autres raisons d'intervenir. Un certain nombre de programmes d'encouragement à l'innovation en entreprise sont conçus pour surmonter les désavantages d'une petite taille ou pour réduire les obstacles au démarrage (p. ex., les stages en entreprise qui permettent aux étudiants d'acquérir une première expérience professionnelle essentielle). En outre, de nombreuses entreprise plus petites axées sur la R&D ne peuvent se permettre d'avoir sur place toute l'expertise et toute l'infrastructure dont elles ont besoin. Elles doivent donc se fier aux laboratoires du secteur public et aux services consultatifs comme ceux du Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI). Le gouvernement, à titre de client principal, peut aider une jeune entreprise innovante à atteindre l'échelle de production et à obtenir la crédibilité qui lui permettront de livrer concurrence sur un plus vaste marché. Les contributions du secteur public au capital d'amorçage et au capital de risque peuvent s'avérer nécessaires pour partager les risques dès les premières étapes de la création d'une société et permettre à beaucoup d'entreprises canadiennes de technologie d'atteindre une taille viable.

Bien qu'elle procure des avantages, l'intervention de l'État entraîne des coûts. Les impôts qui financent les programmes gouvernementaux diminuent le rendement de l'économie en raison de leurs effets défavorables sur l'incitation à travailler, à épargner et à investir. Tous les programmes engendrent des frais de gestion et de conformité qui en atténuent les retombées. Le gouvernement, tout comme le marché, peut faire l'objet de « défaillances », en raison de renseignements inadéquats ou de pressions politiques (p. ex., en favorisant des intérêts particuliers, en créant de trop nombreux petits programmes ou en continuant de soutenir des activités qu'il vaudrait mieux abandonner).

Avant de décider si une intervention gouvernementale est justifiée pour corriger une défaillance réelle ou appréhendée du marché, il faut prendre en considération tous les facteurs mentionnés précédemment. Ces questions seront abordées concrètement dans les chapitres qui suivent. Le reste du présent chapitre décrit l'ensemble des programmes sur lesquels s'est penché le groupe d'experts.

Profil du soutien du gouvernement fédéral à la R&D en entreprise

Le gouvernement fédéral soutient la R&D en entreprise et la R&D à but commercial au moyen d'un vaste éventail de programmes1. Ces programmes varient considérablement au regard :

  • des intrants appuyés — idées et connaissances; personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales; réseaux, collaboration et liens; et capital et financement;
  • du type d'activités soutenues — recherche fondamentale, recherche appliquée, développement expérimental et commercialisation;
  • du type de soutien — encouragements fiscaux, subventions et contributions remboursables ou non remboursables, prestation de services, acquisition de biens et de services en matière de recherche et d'innovation;
  • du bénéficiaire admissible — soutien offert directement à une entreprise par rapport à un soutien à d'autres organismes qui mènent des activités de R&D à but commercial;
  • de la taille — budget du programme, nombre de projets soutenus, nombre de membres du personnel administratif et aide maximale fournie;
  • de la portée — nationale, sectorielle ou régionale.

Pour mieux saisir la diversité des programmes, le groupe d'experts a créé une base de données pangouvernementale réunissant 60 programmes livrés par 17 entités fédérales (voir la figure 3.1)2. Les conclusions du groupe d'experts portent uniquement sur ces 60 programmes, lesquels englobent la plupart des activités de R-D en entreprise et de R-D à but commercial bénéficiant d'un soutien fédéral (voir l'encadré 3.1). Cet exercice est le premier du genre. Il constitue donc une étape incontournable pour présenter en un seul portefeuille la diversité des programmes fédéraux de soutien à la R-D en entreprise.

Encadré 3.1 Dépenses examinées par le groupe d'experts

Le groupe d'experts était chargé d'examiner les dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise. D'après les données fournies par les ministères et organismes, les dépenses estimées pour le soutien à l'innovation en entreprise ont atteint environ 6,44 milliards de dollars pour l'exercice 2010–2011, réparties entre plus de 100 programmes et instituts.

Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010–2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)

Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010–2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)
Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010-2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)

Le groupe d'experts a examiné 60 de ces programmes et instituts, dont les dépenses totalisaient 5,14 milliards de dollars (ou 4,96 milliards, une fois soustraits les frais d'exploitation des programmes fédéraux). Ces programmes ont été choisis principalement à partir d'une liste qui, à titre d'illustration, accompagnait la lettre exposant le mandat du groupe d'experts. Ce dernier avait toute la latitude nécessaire pour choisir les programmes soumis à l'examen. Pour parachever la liste initiale, il a retiré un nombre restreint de programmes dont le but principal n'était pas de soutenir l'innovation en entreprise et en a ajouté d'autres pour assurer la représentativité des divers instruments du portefeuille. Cette liste (voir l'annexe A) regroupe les principaux programmes et la majeure partie (environ 80 %) des dépenses fédérales de R-D qui soutiennent l'innovation en entreprise.

Au cours de l'exercice 2010–2011, les dépenses, excluant les frais d'exploitation, des 60 programmes soumis à l'examen (ci-après désignés comme « l'enveloppe ») étaient estimées à près de 4,96 milliards de dollars3, dont on prévoit qu'environ 70 % (3,47 milliards) seront affectés au crédit d'impôt pour la RS&DE4, et 30 % (1,5 milliard) aux 59 programmes de dépenses directes.

La répartition des dépenses entre les nombreux programmes de dépenses directes est très inégale : les cinq plus importants programmes représentent environ 40 % des dépenses directes alors que les 15 plus importants comptent pour près de 72 % des dépenses directes (voir la figure 3.2). Un seul programme, le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI), a représenté plus de 15 % des dépenses directes en 2010–2011, tandis que plus de 50 % des programmes comptaient chacun pour moins de 1 % du montant total des dépenses directes de 1,5 milliard de dollars.

Les programmes de dépenses directes sont très diversifiés. En voici quelques exemples :

  • Le PARI est un programme qui offre une vaste gamme de services consultatifs et du financement sous forme de contributions aux petites et moyennes entreprises (PME) menant des projets de R&D à haut risque. Il soutient aussi des établissements postsecondaires et à but non lucratif qui offrent aux PME des conseils techniques et des conseils en matière de commercialisation.
  • Des initiatives sectorielles, notamment par l'Institut de recherche aérospatiale du Conseil national de recherches du Canada, qui mène
  • des activités de R&D en collaboration avec les entreprises et qui conclut des contrats d'octroi de licences et des ententes de rémunération à l'acte. Parmi les exemples de soutien indépendant à l'innovation en entreprise figurent FPInnovations, un partenariat public-privé avec le secteur des produits forestiers, et Technologies du développement durable du Canada, une société à but non lucratif qui accorde du financement à des initiatives écotechnologiques et qui est elle-même financée par le gouvernement fédéral.
  • L'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est le deuxième programme de dépenses directes en importance. Comme l'a annoncé le gouvernement dans le budget de 2011, elle fera partie d'un examen particulier de toutes les politiques et de tous les programmes fédéraux liés à l'industrie aérospatiale. Par conséquent, le groupe d'experts n'a pas tiré de conclusions spécifiques concernant l'ISAD, mais il accueillerait favorablement l'occasion de fournir des avis et d'autres formes d'aide pour appuyer cet examen.
  • Dix-sept instituts du CNRC (y compris l'Institut des matériaux industriels et l'Institut de recherche aérospatiale mentionné précédemment) mènent un grand nombre de travaux de recherche fondamentale et appliquée pour des clients des secteurs privé et public. Les dépenses des fonds affectés à ces instituts ont atteint 276 millions de dollars en 2010–2011, soit environ 19 % des dépenses fédérales directes en appui à la R&D.
Figure 3.1 Dépenses pour l'enveloppe totalea – (en millions de dollars, excluant les frais d'administration des programmes fédéraux)
  2007–08 2008–09 2009–10 2010–11 Dépenses directes pour 2010–11 (en  %)

a Les investissements de BDC Capital de risque ne figurent pas dans le tableau. Les dépenses au titre du crédit d'impôt pour la RS&DE sont des prévisions pour 2009 et 2010. Les montants de RS&DE correspondent aux années d'imposition et non aux exercices financiers. Certains des programmes énumérés à la rubrique « Programmes de contributions remboursables » offrent également une aide non remboursable, notamment aux entités à but non lucratif. Les dépenses du CNRC à l'égard du programme sur les grappes technologiques et les dépenses à l'appui de Partenariat automobile du Canada sont intégrées aux totaux des instituts du CNRC. Les programmes énumérés à la rubrique « Activités de R&D menées au palier fédéral – Autres » comportent tous une composante de subventions et de contributions qui s'ajoute aux activités de R&D réalisées au palier fédéral. Le total de ces activités est présenté séparément dans le tableau. Les totaux partiels peuvent avoir été arrondis. Pour connaître l'appellation complète des organismes parrains (entre parenthèses), veuillez consulter la Liste des sigles, à la page x. (Retour au renvoi 3.1a)

b Le chiffre relatif au crédit d'impôt pour la RS&DE de 2007 indiqué dans le document Dépenses fiscales et évaluations 2010 est légèrement plus élevé, soit 3,35 milliards de dollars (ministère des Finances Canada, 2010b). Ce chiffre est basé sur des données mises à jour, obtenues lorsque le groupe d'experts avait déjà commencé son analyse. (Retour au renvoi 3.1b)

c s. o. indique qu'un programme n'existait pas au cours de l'exercice en cause. (Retour au renvoi 3.1c)

d Les chiffres relatifs aux instituts du CNRC renvoient aux dépenses des fonds alloués.(Retour au renvoi 3.1d)

Source : D'après des données fournies par les ministères et organismes.

Dépenses totales pour l'enveloppe 4184,1 4567,6 4668 4962,9
Dépenses indirectes totales : 3256,0b 3485 3280 3470
Crédit d'impôt pour la RS&DE (FIN et ARC)  928,1 1082,6 1388 1492,9 100,0 %
Dépenses directes : Programmes de contributions remboursables (sommes versées aux entreprises entre parenthèses)
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (IC) 9,7 33,7 61,5 112,7 7,6 %
(9,70) (33,70) (61,50) (112,70)  
Fonds d'innovation de l'Atlantique (APECA) 59 58,1 57,6 66,2 4,4 %
(24,70) (25,00) (28,60) (28,00)  
Programme de croissance des entreprises et des régions (DEC) 3,1 13,1 38,0 51,2 3,4 %
(2,1) (5,5) (15,7) (22,7)  
Programme de développement des entreprises (APECA) 17,7 15,6 16,7 13,4 0,9 %
(9,9) (11,3) (12,1) (11,4)  
Programme de développement du Nord de l'Ontario (IC – FedNor) 5,4 12,4 6,1 5,1 0,3 %
(0,5) (1,3) (0,7) (0,4)  
Investir dans l'innovation des entreprises (FedDev Ontario) s. o.c s. o. s. o. 0,1 0,0 %
(s. o.) (s. o.) (s. o.) (0,1)  
Fonds d'innovation pour le secteur automobile (IC) s. o. 0,0 0,0 0,0 0,0 %
(s. o.) 0,0 0,0 0,0  
Total partiel 94,9 132,9 179,9 248,7 16,7 %
Dépenses directes : Programmes de subventions et de contributions non remboursables
Programme d'aide à la recherche industrielle (CNRC) 86,1 86,5 231 237,3 15,9 %
Réseaux de centres d'excellence (Trois conseils) 72,4 75,7 68,3 78,4 5,3 %
FPInnovations (RNCan) 28,6 28,4 48,8 78,3 5,2 %
Fonds de technologies du DD (TDDC) 53,8 101,7 109,8 76,8 5,1 %
Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (DEO) 63,7 69,8 82,7 73,3 4,9 %
Subventions de projets stratégiques (CRSNG) 67 73,6 61,1 57 3,8 %
Subventions de recherche et développement coopérative (CRSNG) 44,4 50,3 52,5 55,5 3,7 %
Centres d'excellence en commercialisation et en recherche (Trois conseils) 0 10,9 30,9 49,8 3,3 %
Subventions de réseaux stratégiques (CRNSG) 16,5 22,6 31,8 33,5 2,2 %
Programme de professeurs-chercheurs industriels (CRSNG) 22 23,4 27 26,6 1,8 %
Programme d'innovation dans les collèges et la communauté (CRSNG) s. o. 2,1 14,6 28 1,9 %
Programme d'innovation en matière de bioproduits agricoles (AAC) 0,6 7,3 20,5 15,7 1,1 %
Programme de projets de recherche concertée sur la santé (CRSNG) 9,2 9,1 11,7 13,7 0,9 %
Initiative de grappes agro-scientifiques canadiennes (AAC) s. o. s. o. 1,3 12,6 0,8 %
Programme de subventions d'engagement partenarial (CRSNG) s. o. s. o. 1,4 11,6 0,8 %
Programme de stages en recherche et développement industrielle (Trois conseils) s. o. 3,2 6,3 7,3 0,5 %
Programme De l'idée à l'innovation (CRSNG) 5,5 7,4 6,3 5,7 0,4 %
Programme de démonstration des principes (IRSC) 6,6 4,4 1,8 5,4 0,4 %
Bourses postdoctorales de R et D industrielle (CRSNG) 6 5,6 5,1 5,3 0,4 %
Initiative de Développement de produits agricoles innovateurs (AAC) s. o. s. o. 1,4 5,2 0,4 %
Partenariat automobile du Canada (Trois conseils, FCI et CNRC) s. o. s. o. 0,2 5,1 0,3 %
Programme de bourses d'études supérieures à incidence industrielle (CRSNG) 3,7 3,7 4,6 4,7 0,3 %
Programme de recherche en collaboration avec l'industrie (IRSC) 8 8,6 6,2 4,5 0,3 %
Réseaux de centres d'excellence dirigés par l'entreprise (Trois conseils) s. o. 0 4 4,3 0,3 %
Programme de bourses de recherche de 1er cycle en milieu industriel (CRSNG) 3,4 3,4 3,3 3,9 0,3 %
Initiative pour la recherche appliquée et la commercialisation (FedDev Ontario) s. o. s. o. s. o. 0,9 0,1 %
Programme d'ateliers de partenariat (CRSNG) 0,1 0,4 0,2 0,3 0,0 %
Programme de subventions d'interaction (CRSNG) s. o. s. o. 0,1 0,2 0,0 %
Programme de développement de la technologie (FedDev Ontario) s. o. s. o. s. o. 0 0,0 %
Total partiel 497,5 598,1 832,6 901 60,4 %
Dépenses directes : Programmes d'achat et d'approvisionnement
Programme de démonstration de technologies (RDDC) 31,2 30,1 23,4 23,5 1,6 %
Programme de développement des technologies spatiales (ASC) 14,6 9,7 15,3 7,7 0,5 %
Total partiel 45,8 39,8 38,7 31,2 2,1 %
Dépenses directes : Activités de R-D menées au palier fédéral – Instituts du Conseil national de recherches du Canadad
Institut des matériaux industriels (CNRC) 25,1 34 37,1 33,8 2,3 %
Institut de recherche aérospatiale (CNRC) 36,7 28,7 33,1 30,1 2,0 %
Institut de recherche en biotechnologie (CNRC) 28 27,6 32,1 27 1,8 %
Institut de recherche en construction (CNRC) 26,3 29,3 29,6 26,8 1,8 %
Institut des sciences des microstructures (CNRC) 24,1 25,1 25,9 24,3 1,6 %
Institut de technologie de l'information (CNRC) 22,1 21 21,8 20,1 1,3 %
Institut des biosciences marines (CNRC) 16,3 18,4 18,6 16,6 1,1 %
Institut de biotechnologie des plantes (CNRC) 14,7 14,7 15,1 13,7 0,9 %
Institut des sciences biologiques (CNRC) 15,3 14,9 16,1 13,4 0,9 %
Institut du biodiagnostic (CNRC) 13,3 13,1 15,5 13,3 0,9 %
Institut national de nanotechnologie (CNRC) 12,5 12,2 12,7 12,3 0,8 %
Institut d'innovation en piles à combustible (CNRC) 10,7 13 13,8 11,8 0,8 %
Institut Steacie des sciences moléculaires (CNRC) 13,1 12,1 12,8 11 0,7 %
Institut de technologie des procédés chimiques et de l'environnement (CNRC) 10,6 12,1 12,3 10,3 0,7 %
Institut des technologies océaniques (CNRC) 10,9 10,4 11 10,1 0,7 %
Centre de technologie des transports de surface (CNRC) 1,3 1,6 1,9 1,1 0,1 %
Centre d'hydraulique canadien (CNRC) 1 0,6 0,6 0,5 0,0 %
Total partiel 281,9 288,9 310,1 276,3 18,5 %
Dépenses directes : Activités de R-D menées au palier fédéral – Autres
Programme d'innovation en matière de bioproduits agricoles (AAC) 1,7 16,6 17,2 15,4 1,0 %
Initiative de grappes agro-scientifiques canadiennes (AAC) 0 0 0,9 6,7 0,4 %
Initiative de Développement de produits agricoles innovateurs (AAC) 0 0 0,5 5,8 0,4 %
FPInnovations – Centre canadien sur la fibre de bois (RNCan) 6,4 6,4 8,2 7,9 0,5 %
Total partiel 8,1 23 26,8 35,8 2,4 %
  • Le Fonds d'innovation de l'Atlantique, le aux entreprises et un soutien non Programme de diversification de l'économie remboursable aux organismes à but de l'Ouest et le Programme de croissance des non lucratif. entreprises et des régions (Québec) sont des programmes de développement régional. (Des programmes de plus petite envergure, qui ne figurent pas parmi les 15 plus importants présentés à la figure 3.2, sont offerts par les organismes régionaux ontariens, FedNor et FedDev Ontario.) Les organismes régionaux, qui représentaient au total environ 14 % des dépenses directes pour le soutien à l'innovation en entreprise en 2010–2011, offrent en général un soutien remboursable aux entreprises et un soutien non remboursable aux organismes à but non lucratif.
  • Plusieurs programmes allient le secteur de l'enseignement postsecondaire à l'innovation en entreprise. À titre d'exemple, les Réseaux de centres d'excellence et les Subventions de réseaux stratégiques financent des travaux de recherche multisectorielle en collaboration et d'envergure, et les Subventions de recherche et développement coopérative soutiennent des projets de recherche conjoints menés par des entreprises, des universités et des chercheurs.
Figure 3.2 Les plus importants programmes de dépenses directes de l'enveloppe, 2010–11
Figure 3.2 Les plus importants programmes de dépenses directes de l'enveloppe, 2010-11

1 Les « programmes » sont définis de façon générale dans le présent examen; ils comprennent le soutien sous forme de crédit d'impôt, les programmes de dépenses directes, les investissements de capital de risque et les activités de R-D menées au palier fédéral. (Retour au renvoi 1)

2 Les renseignements sur les dépenses de programmes contenus dans la base de données et cités dans le rapport sont basés sur des chiffres obtenus en juillet 2011 des ministères et organismes administrant les programmes inclus dans cet examen. Les renseignements sur les dépenses de programmes n'étaient disponibles que pour 58 des 60 programmes. (Retour au renvoi 2)

3 BDC Capital de risque est exclue de ce total, puisque ses décaissements sont des investissements plutôt que des dépenses. De plus, même si le gouvernement fournit du capital à la Banque de développement du Canada, il ne lui accorde pas régulièrement de financement particulier pour cette activité. Au troisième trimestre de 2010, BDC avait réalisé des investissements directs totalisant environ 550 millions de dollars et près de 267 millions en placements dans des fonds. Il faut également noter que le crédit d'impôt fédéral accordé aux personnes qui achètent des actions des sociétés à capital de risque de travailleurs coûte chaque année au gouvernement fédéral 125 millions de dollars. (Retour au renvoi 3)

4 À noter que la somme indiquée au titre du crédit d'impôt pour la RS&DE en 2010 n'est qu'une prévision pour l'année d'imposition 2010 (voir ministère des Finances Canada, 2010b). (Retour au renvoi 4)