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Innovation Canada : Le pouvoir d’agir

5. Efficacité des programmes

Ce chapitre porte sur la première question que le gouvernement a posée au groupe d'experts : « Quelles sont les initiatives fédérales les plus efficaces pour accroître la R-D dans les entreprises et faciliter des partenariats pertinents sur le plan commercial en matière de R-D? »

Bien que le groupe d'experts ait constaté que le Canada est considéré comme un chef de file au chapitre de l'évaluation des programmes1, il a été préoccupé d'apprendre, durant des séances d'information auprès de fonctionnaires fédéraux, qu'il n'existait pas d'outils pour entreprendre des évaluations comparatives telles que celles envisagées dans la question mentionnée ci-dessus. Dans le cadre fédéral d'évaluation des programmes, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2009) définit « l'efficacité » comme la « mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés ». Il n'y a pas de cadre commun à l'échelle de l'administration fédérale pour évaluer l'efficacité relative des programmes. Ainsi, il n'existe pas d'indicateurs normalisés liés au rendement et aux résultats pour les quelque 5 milliards de dollars de programmes de soutien à l'innovation en entreprise soumis au présent examen. De plus, les renseignements liés au rendement et aux résultats ne sont pas compilés uniformément ou recensés dans une base de données commune.

Cette situation modifie la nature des avis que le groupe d'experts est en mesure de donner. Au lieu d'évaluer l'efficacité relative des 60 programmes décrits au chapitre 3, le groupe d'experts formule des recommandations sur la base des enjeux et des préoccupations soulevées par les intervenants. Si ces recommandations sont mises en œuvre, elles permettront de bâtir le cadre nécessaire pour procéder, à l'avenir, à une évaluation exhaustive et cohérente de l'efficacité des programmes de R-D.

Afin de mettre en contexte les recommandations du groupe d'experts, le présent chapitre traite des sujets suivants : i) les mécanismes d'évaluation des programmes fédéraux déjà en place, ii) certains exemples internationaux en matière de mesure et d'évaluation comparative des programmes qui soutiennent l'innovation en entreprise et iii) les consultations auprès des intervenants quant à l'efficacité (et aux lacunes) des programmes de soutien à l'innovation au Canada.

Mécanismes d'évaluation existants des programmes fédéraux

Plusieurs mécanismes sont en place pour évaluer les dépenses des programmes fédéraux, dont les audits du vérificateur général du Canada, les examens stratégiques et les évaluations continues des programmes. L'évaluation du rendement joue un rôle clairement défini dans le Système de gestion des dépenses (SGD) du gouvernement — le cadre général qui régit la prise de décisions concernant les dépenses. Ces dernières années, le SGD a évolué pour se concentrer davantage sur les résultats. La Loi fédérale sur la responsabilité de 2006 stipule que les ministères et organismes doivent examiner tous les cinq ans la pertinence et l'efficacité de leurs subventions et contributions. Le budget de 2007 a annoncé un nouveau SGD qui exige que les propositions de dépenses définissent clairement les résultats escomptés, et que les ministères gèrent leurs programmes en fonction de ces résultats et procèdent à une évaluation en bonne et due forme de leur rendement (ministère des Finances Canada, 2007). Le budget de 2007 a aussi instauré les examens stratégiques des dépenses des ministères, qui doivent avoir lieu tous les quatre ans pour déterminer si elles donnent les résultats escomptés et sont conformes aux priorités du gouvernement. Puisque ces examens stratégiques sont des documents du Cabinet, le groupe d'experts n'y a pas eu accès. Dans le budget de 2011, le gouvernement a annoncé la création d'un examen stratégique et fonctionnel qui évaluera les dépenses directes des programmes pour l'ensemble du gouvernement, qui s'élèvent à 80 milliards de dollars, en vue de dégager des économies annuelles permanentes d'au moins 4 milliards d'ici 2014-2015 (ministère des Finances Canada, 2011).

Bien que ce mécanisme global d'évaluation des programmes soit utile à des fins de gestion, il n'a pas permis, pour les raisons exposées ci-après, de comparer l'efficacité relative des programmes examinés par le groupe d'experts.

Évaluation de « l'efficacité » des programmes

Comme nous l'avons mentionné, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada définit « l'efficacité » comme la « mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés ». D'après l'évaluation des programmes réalisée par le groupe d'experts, il est évident que les « résultats escomptés » de chaque programme sont aussi variés que les programmes eux-mêmes et, dans une large mesure, incommensurables. Par exemple, le programme de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE), puisqu'il est exécuté par le truchement du régime fiscal, n'a pas de cadre de responsabilisation axé sur les résultats et son rendement n'est pas évalué régulièrement. Toutefois, le ministère des Finances Canada effectue à l'occasion des évaluations économiques du programme selon les bénéfices nets, c'est-à-dire qu'il estime les retombées pour l'ensemble de l'économie et déduit les coûts prévus de gestion et de mise en conformité ainsi que les taxes imposées (pour la plus récente évaluation, voir Parsons et Phillips, 2007). Dans ses travaux, le groupe d'experts a utilisé cette méthodologie afin de déterminer le bénéfice net pour l'ensemble de la société de quelques autres programmes, mais pour les raisons décrites au chapitre 6, il a conclu qu'à l'heure actuelle, ce mécanisme n'est ni suffisamment précis ni au point pour évaluer l'efficacité comparative des programmes.

Les programmes axés davantage sur certains secteurs, comme le Fonds de technologies du développement durable et FPInnovations, ont des résultats finaux escomptés d'une portée plutôt restreinte (p. ex., la croissance du marché, la compétitivité du secteur et des avantages environnementaux précis). Par ailleurs, de nombreux programmes visent des résultats touchant l'ensemble de l'économie (p. ex., la croissance de la productivité et la prospérité générale des Canadiens). De tels résultats finaux sont en fait impossibles à évaluer puisqu'on peut rarement isoler la contribution d'un programme individuel de la foule de facteurs qui influent sur tous les résultats macroéconomiques.

Les résultats intermédiaires, qui apparaissent à un moment plus rapproché de celui où un programme peut exercer une influence, sont évidemment plus faciles à évaluer et leur attribution est plus nette, mais elle n'est presque jamais définitive. Le groupe d'experts a observé que les résultats intermédiaires étaient généralement établis en fonction des objectifs précis de chaque programme. Les programmes de stages, par exemple, ont comme résultats escomptés de meilleurs débouchés pour les diplômés dans le secteur des entreprises. D'autres programmes cherchent à renforcer les partenariats et la collaboration, à établir des réseaux, à favoriser le développement d'une culture d'entreprise, à former et garder les chercheurs au Canada, ou à faire progresser la commercialisation de nouveaux produits et procédés. Tous ces résultats contribuent, à des degrés divers, à l'innovation en entreprise et, par conséquent, à la compétitivité des entreprises et à la prospérité des Canadiens. Cependant, leurs liens avec la réalisation de ces résultats ultimes désirés ne se révèlent habituellement qu'à long terme et indirectement. En fin de compte, il faut évaluer ces liens à l'aide d'une combinaison d'analyses économétriques, d'anecdotes, d'expériences accumulées et d'une « plausibilité intuitive ».

La diversité des résultats dans le portefeuille des programmes de R-D soumis au présent examen complique la comparaison de leurs incidences relatives sur l'innovation en entreprise et les partenariats de R-D pertinents sur le plan commercial. Il est néanmoins possible de concevoir des résultats intermédiaires communs pour des types de programmes similaires et, peut-être, d'évaluer l'efficacité comparative de ces programmes en ce qui a trait à l'atteinte de résultats communs. Cette notion est expliquée en détail dans ce chapitre, dans la recommandation 1.6.

Évaluations comparatives des programmes — Pratiques internationales

Le groupe d'experts a rencontré des représentants des gouvernements du Royaume-Uni, de l'Allemagne, des États-Unis, de l'Australie, de Singapour et de la Finlande ainsi que de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour discuter des façons d'évaluer le rendement et de procéder à un examen comparatif des programmes. Il a conclu que toutes ces juridictions reconnaissent l'importance de l'évaluation du rendement et évaluent régulièrement des programmes individuels relevant de ministères précis. Toutefois, les évaluations pangouvernementales de l'efficacité relative des programmes d'innovation n'en sont qu'à des stades préliminaires ou ne sont tout simplement pas envisagées. Dans la mesure où des évaluations comparatives sont réalisées, celles-ci se penchent sur le rendement général des systèmes d'innovation et des politiques connexes (p. ex., la récente étude du système d'innovation finlandais [Finlande, 2009]) et non sur l'efficacité relative de programmes particuliers.

D'autres pays sont donc confrontés au même défi que le Canada, soit tenter d'évaluer leurs mesures de soutien à l'innovation. Dans un document qui paraîtra prochainement sur les politiques en matière d'innovation en entreprise, l'OCDE fait remarquer que, malgré la plus grande attention portée à l'évaluation à l'échelle internationale, les activités d'évaluation demeurent dans l'ensemble « fragmentaires » (OCDE, à paraître). Le groupe d'experts estime que le Canada devrait encourager, par le truchement de l'OCDE, une collaboration plus étroite concernant l'analyse et les pratiques exemplaires en matière d'évaluation des politiques relatives à l'innovation et des programmes connexes.

Consultations auprès des intervenants

Étant donné l'absence de données et de mécanismes nécessaires à une évaluation objective et cohérente de l'efficacité relative des programmes, l'opinion des intervenants fournit certains éléments qui ont permis de juger de l'efficacité comparative. Par exemple, même s'ils sont bien conçus, les programmes qui sont peu utilisés par les clients cibles ou peu connus de ces derniers ne peuvent avoir d'incidences significatives sur l'innovation en entreprise à l'échelle nationale.

Le groupe d'experts a recueilli les opinions des intervenants canadiens au moyen : i) de consultations en personne qui ont eu lieu lors de séances organisées dans neuf villes à l'échelle du pays et d'une demande de mémoires, à laquelle il a reçu 228 réponses, ii) d'un sondage commandé à la société EKOS Research Associates Inc., auquel plus de 1 000 entreprises menant des activités de R-D et de provinces, de tailles et de secteurs différents ont répondu. Les résultats complets de ce sondage seront affichés sur le site Web du groupe d'experts, à www.examen-rd.ca.

Ces activités ont jeté un éclairage précieux sur certains aspects de l'efficacité comparative des programmes soumis à l'examen. Il faut bien sûr garder à l'esprit que les intervenants, par définition, ne sont pas désintéressés. Ils sont les bénéficiaires des programmes soumis au présent examen. Inévitablement, certains seront trop élogieux ou trop critiques, selon leurs objectifs et leur expérience personnelle. Néanmoins, étant donné que les consultations du groupe d'experts (en personne et par l'intermédiaire des mémoires) ont été menées à grande échelle et sont assez représentatives des divers intérêts, il est probable que les opinions qui reviennent le plus souvent reflètent assez bien la réalité.

Consultations

Les trois programmes fédéraux d'appui à la R-D qui ont été le plus souvent mentionnés durant les consultations et dans les réponses au sondage sont : le crédit d'impôt pour la RS&DE, le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) et, dans une moindre mesure, la série de programmes axés sur les entreprises du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) qui soutiennent des stages, du réseautage et de la collaboration. Certains chefs d'entreprise ont déclaré que le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE et le PARI avaient été leurs bouées de sauvetage, car sans ces programmes, leur société aurait échoué.

En raison de son importance et de sa portée, le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE a suscité de nombreux commentaires, en bonne partie favorables. On y affirmait que ce programme encourageait les nouveaux investissements en R-D, compensait les coûts élevés des travaux exploratoires, soutenait directement les activités, générait des liquidités et favorisait l'accès au crédit, tout en laissant l'entreprise choisir l'activité de R-D qu'elle souhaitait mener. Parallèlement, compte tenu du fait qu'il s'agit du programme le mieux connu de tous les programmes soumis à l'examen, le crédit d'impôt pour la RS&DE a également fait l'objet de plus de critiques que tout autre programme de R-D. De nombreux intervenants ont qualifié le processus de demande de lourd, complexe et laborieux. Le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE est parfois exclu des décisions d'investissement en R-D à cause des incertitudes liées à l'admissibilité et au calendrier, qui sont parfois trop grandes. De nombreuses petites entreprises jugent que le processus de remboursement est si compliqué qu'elles doivent embaucher des « consultants » en RS&DE, dont les honoraires conditionnels grugent parfois une part importante des remboursements. (Ces questions, de même que la place prépondérante occupée par le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE dans l'ensemble du soutien à la R-D offert aux entreprises, sont traitées plus en détail au chapitre 6.)

Le PARI est vu d'un très bon œil. On le décrit comme un programme efficace et bien géré, qui verse des contributions non remboursables à l'industrie et offre du mentorat et des conseils techniques aux entreprises. Le principal reproche à son égard est l'épuisement des fonds dès le début de l'exercice financier, ce qui constitue en revanche un indice de la très grande popularité du programme. Certains pensent que les sommes accordées par le PARI ne sont pas assez élevées pour être d'une grande utilité et que le processus de demande est très compliqué pour les nouveaux requérants.

On a soulevé à maintes reprises la nécessité d'une collaboration plus efficace et mieux ciblée entre les établissements postsecondaires et les entreprises, surtout en ce qui a trait à la mobilisation des contributions du milieu de l'éducation pour la commercialisation. La série de programmes axés sur les entreprises du CRSNG est très complète, mais peu connue des entreprises qu'elle doit soutenir. Les intervenants qui connaissent les programmes du CRSNG en étaient généralement satisfaits. En revanche, d'autres ont demandé que les programmes fassent l'objet d'une promotion plus large, car souvent les entreprises ignorent qu'elles peuvent accéder à la R-D par l'intermédiaire d'établissements postsecondaires. Ce problème est clairement lié au fait que la plupart des programmes du CRSNG axés sur les entreprises sont de petite envergure, ce qui réduit leur incidence globale. Le groupe d'experts souligne que même si les budgets des programmes sont entièrement octroyés, il importe que les programmes soient largement connus pour attirer un plus grand nombre de requérants. Le processus de sélection serait ainsi plus concurrentiel. Il s'ensuivrait de meilleurs résultats dans l'ensemble, quel que soit le budget d'un programme.

Pour ce qui est du nombre de diplômés et de leurs compétences, le groupe d'experts s'est fait dire que les entreprises avaient besoin d'un éventail complet de compétences, à tous les niveaux, pour appuyer leurs activités de R-D et d'innovation. C'est ce qui ressort également d'un rapport de l'OCDE publié récemment sur les compétences de la main-d'œuvre et l'innovation :

[Traduction] Comme dans le cas du concept élargi de l'innovation, il existe une grande diversité d'activités menées dans le cadre de la R-D et, par conséquent, une grande diversité d'emplois en R-D […] La majeure partie des dépenses de R-D est consacrée au développement, et non à la recherche, c'est-à-dire qu'elle n'est pas consacrée à la recherche fondamentale, mais plutôt à l'amélioration des produits, des services et des procédés de fabrication existants […] De telles activités exigent surtout des gens de métier et des techniciens.

(Toner, 2011, p. 24-25)

Les participants aux consultations ont laissé entendre qu'un plus grand recours aux programmes d'alternance travail-études et de stages améliorerait la préparation des diplômés postsecondaires au marché du travail. À cet égard, ils ont préconisé que ces programmes reçoivent un plus grand soutien et soient élargis pour inclure les étudiants qui fréquentent des collèges et des écoles polytechniques. Ils ont également approuvé une plus grande participation à des programmes qui allient science et technologie à une formation en gestion.

De nombreux programmes provinciaux de collaboration ont aussi reçu des appuis au cours de ces consultations, dont le Réseau ontarien d'excellence, le Réseau des collèges de l'Ontario pour l'innovation industrielle, le MaRS Innovation Centre, les centres collégiaux de transfert de technologie des cégeps du Québec, le programme New Ventures BCIC et les programmes Alberta Innovates. Bien que les intervenants aient exhorté le gouvernement fédéral à ajouter certains éléments de ces programmes à ses propres programmes de soutien à la R-D, ils l'ont mis en garde contre un chevauchement des programmes fédéraux et provinciaux existants. Ils ont plutôt déclaré que le gouvernement fédéral devrait envisager de rendre ses programmes accessibles à un plus grand nombre d'entreprises, par l'entremise d'organismes provinciaux et locaux existants et, à cette fin, favoriser une plus grande collaboration entre les deux ordres de gouvernement.

Outre cette rétroaction sur des programmes précis, les intervenants ont aussi formulé des commentaires sur l'ensemble des programmes. Plusieurs ont notamment souligné que : i) de nombreux programmes devraient être connus d'un plus grand nombre d'entreprises; et ii) les entreprises qui entendent parler des programmes sont souvent perplexes face à l'éventail de programmes offerts par de nombreux ministères et organismes. Les intervenants ont demandé que les programmes soient consolidés et offerts par un plus petit nombre d'organismes. Un autre commentaire est souvent revenu : le soutien gouvernemental à l'innovation en entreprise met largement l'accent sur la R-D et est en fait dominé par le crédit d'impôt pour la RS&DE. Par conséquent, il faut proposer davantage de soutien pour d'autres types d'activités se situant le long du continuum allant « de l'idée à la réussite commerciale ».

Sondage auprès d'entreprises menant des activités de R-D

Les réponses au sondage ont permis au groupe d'experts d'obtenir plus d'information auprès des entreprises menant des activités de R-D (voir aussi l'encadré 2.4 du chapitre 2). Les constations découlant de ces travaux tracent un portrait plus complet de la situation.

Les entreprises sondées qui menaient des activités de R-D à l'interne étaient les plus enclines à avoir des employés affectés à la R-D titulaires d'un diplôme de 1er cycle (62 %) ou de 2e ou 3e cycle (59 %), ou qui sont des techniciens ou des technologues (52 %). En comparaison, seulement 18 % des répondants comptaient des employés affectés à la R-D titulaires de doctorats (voir la figure 5.1).

Parmi les 1 009 entreprises menant des activités de R-D et ayant fait l'objet du sondage, environ le tiers (331 répondants) ont indiqué n'avoir jamais tenté d'obtenir de l'aide d'un programme fédéral (y compris des crédits d'impôt) qui soutient la R-D en entreprise ou la R-D à but commercial. Lorsqu'on leur a demandé d'indiquer, à partir d'une liste de choix, pourquoi elles ne l'avaient jamais fait, plus de la moitié d'entre elles ont indiqué qu'elles ne connaissaient tout simplement pas l'existence des programmes. Un peu plus du tiers ont déclaré que le processus de demande était trop lourd. Tous les autres choix de réponse ont été moins souvent sélectionnés (voir la figure 5.2).

Figure 5.1 Types d'employés affectés à la R-D dans l'entreprise
Figure 5.1 Types d'employés affectés à la R-D dans l'entreprise
Figure 5.2 Raisons sous-tendant une non-participation aux programmes fédéraux de R-D
Figure 5.2 Raisons sous-tendant une non-participation aux programmes fédéraux de R-D

Les deux tiers des 1 009 entreprises interrogées ont indiqué avoir eu recours à un programme fédéral d'aide à la R-D à un moment donné et 72 % (488 entreprises) l'ont fait au cours des trois dernières années. Sur les 678 entreprises qui participent actuellement à des programmes ou y ont participé, 58 % ont déclaré que leur entreprise dépense davantage en R-D depuis qu'elle a reçu du soutien fédéral. Cela inclut 79 % des participants au PARI et 71 % des participants au programme de crédit d'impôt pour la RS&DE — une autre preuve de l'incidence de ces deux programmes à grande échelle sur la propension des entreprises à mener des activités de R-D. (Cela ne permet évidemment pas de tirer des conclusions sur l'efficacité comparative du PARI et du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE, ni de quantifier objectivement le bénéfice net pour l'ensemble de la société.)

Parmi les 488 répondants qui ont eu recours à un programme fédéral de R-D au cours des trois dernières années, 73 % ont indiqué qu'ils participaient au programme de la RS&DE et 17 %, au PARI. Aucun autre programme n'a été nommé (spontanément) par plus de 1 % des entreprises (voir la figure 5.3). Cela laisse fortement supposer que les autres programmes fédéraux sont peu connus des entreprises. De plus, cela laisse entendre que la plupart des réponses aux questions sur les entreprises qui font appel à des programmes fédéraux portent sur le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE ou le PARI, le premier étant désigné quatre fois plus souvent que le second.

En gardant cette importante nuance à l'esprit, on a demandé aux récents participants aux programmes d'indiquer leur niveau de satisfaction à l'égard de dix aspects des programmes qu'ils avaient utilisés (voir la figure 5.4). En général, les entreprises interrogées ont fait état de niveaux élevés de satisfaction à l'égard des programmes fédéraux de soutien à la R-D (en fait, le crédit d'impôt pour la RS&DE et le PARI). Plus de sept répondants sur dix se sont dits satisfaits de la qualité d'ensemble de l'exécution du programme et du type de soutien. Environ les deux tiers se sont aussi dits satisfaits des conditions d'admissibilité, des dépenses admissibles et du délai entre la décision et la remise des fonds. Au bas de la liste, même si elles recueillent aussi un fort taux de satisfaction, figurent les exigences en matière de rapport, le délai entre la demande et la décision, et la pertinence du processus de sélection.

Figure 5.3 Programme ayant accordé du financement
Figure 5.3 Programme ayant accordé du financement
Figure 5.4 Taux de satisfaction à l'égard de divers aspects du programme
Figure 5.4 Taux de satisfaction à l'égard de divers aspects du programme

En se fondant sur l'aperçu des 60 programmes présenté au chapitre 3, sur la discussion concernant « l'infrastructure » en place pour évaluer l'efficacité des programmes et sur l'analyse des opinions des intervenants sur l'efficacité des programmes, le groupe d'experts estime qu'il faut apporter des changements pour améliorer l'efficacité et l'incidence des programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise au Canada.

Plus précisément, le reste du présent chapitre propose un programme complet et évolutif de recommandations qui, au fil du temps, amélioreront considérablement l'impact des programmes fédéraux de soutien direct à l'innovation en entreprise. Avant tout, le gouvernement du Canada doit créer un point de liaison pour les programmes de soutien direct, à savoir un nouvel organisme chargé de financer et de mettre en œuvre le soutien à l'innovation en entreprise.


1 Plus précisément, l'évaluation du bénéfice net, pour l'ensemble de la société, du crédit d'impôt pour la RS&DE effectuée par le ministère des Finances Canada en 2007 (Parsons et Phillips, 2007) est considérée comme étant à la fine pointe pour ce genre d'évaluation de programmes. (Retour au renvoi 1)