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Innovation Canada : Le pouvoir d'agir

Examen du soutien fédéral de la recherche-développement – Rapport final du groupe d'experts

Table des matières

  1. Origine et portée du mandat
  2. Origine et portée de l'examen
  3. Aperçu des programmes de soutien à la R-D en entreprise
  4. Vision et principes
  5. Efficacité des programmes
  6. Composition et conception des programmes
  7. Combler les lacunes
  8. Le leadership pour l'innovation
  9. Conclusion

Au sujet de la page couverture

Bien que le mérite d'avoir « inventé » l'ampoule électrique revienne au grand inventeur américain Thomas Edison, il s'agit en réalité d'une histoire d'innovation progressive. En 1810, le chimiste britannique Humphry Davy invente « l'arc électrique », précurseur de l'ampoule électrique. Une série d'innovations s'ensuivent et, dans les années 1860, la course pour la mise au point d'une ampoule électrique commercialisable bat son plein. Deux Canadiens sont dans la course : Henry Woodward, un étudiant en médecine de Toronto, et Mathew Evans, un hôtelier. En 1874, ils mettent au point une ampoule électrique remplie d'azote qui dure plus longtemps que les autres ampoules de l'époque. Malheureusement, ils ne parviennent pas à trouver le financement nécessaire pour poursuivre leurs travaux et, en 1878, ils sont éclipsés par l'inventeur britannique Joseph Swan puis, en 1879, par Thomas Edison. Conscient de la viabilité commerciale de l'ampoule électrique, Edison réussit à trouver de puissants bailleurs de fonds. Il utilise ces fonds pour poursuivre ses expériences, mais aussi pour faire l'acquisition de nombreux brevets, y compris ceux de Woodward et Evans.

En faisant le point sur nos consultations pancanadiennes, au cours desquelles les entrepreneurs canadiens nous ont fait part eux-mêmes de leurs luttes et de leurs réussites, nous nous sommes demandé : Que serait-il arrivé si Woodward et Evans avaient pu trouver des investisseurs? S'ils avaient réussi à obtenir du financement pour poursuivre leurs travaux et supplanter Swan et Edison pour devenir les premiers à commercialiser l'ampoule électrique?

Le présent rapport pose les jalons d'une économie plus innovante qui appuie et encourage la recherche, le développement et la commercialisation. Il fixe des objectifs et formule des recommandations visant à faire progresser le Canada et à aider les entrepreneurs de partout au pays à réaliser leur plein potentiel. Nous espérons qu'ainsi, les prochains Woodward et Evans auront en main tous les atouts pour concrétiser leurs idées et laisser une marque durable pour les générations futures.

Pour plus d'information, voir : Bibliothèque et Archives Canada, « Brevet no 3738. Date de dépôt : 1874. ».

Remerciements

Secrétariat

Le groupe d'experts a été appuyé, tout au long de ses travaux, par un secrétariat composé de représentants des ministères du gouvernement du Canada responsables de bon nombre des programmes compris dans le périmètre de nos travaux. Ces représentants, qui possèdent une expertise pertinente en matière de R-D et d'innovation, ont été détachés auprès du secrétariat pour la durée de notre mandat. Le secrétariat était chargé d'une série de tâches visant à appuyer le groupe d'experts, notamment en fournissant des conseils stratégiques et des analyses en appui à ses délibérations; en organisant les consultations et en gérant le processus de présentation de mémoires en ligne; en assurant la liaison avec les 17 ministères et autres organismes du gouvernement du Canada touchés par l'examen; en coordonnant les déplacements du groupe d'experts et le programme de recherche auprès de spécialistes de l'extérieur; et en gérant la logistique, le programme et le budget relatifs à l'exécution de notre mandat.

Iain Stewart a agi comme secrétaire du groupe d'experts et chef du secrétariat. Il était appuyé dans ses fonctions par Samuel Millar, directeur exécutif du secrétariat. John Lester, Mary Preville et Mélanie Robert occupaient respectivement les postes de directeur de la recherche, de directrice de l'évaluation des programmes, et de directrice des communications et des consultations. Sarah Charette, David Côté, Thomas Ferguson, Alexandre Hamel et Brandon La Carte ont agi comme conseillers en matière de politiques.

Ana Fierro, Gail Gaudreau et Katherine O'Rourke ont appuyé le groupe d'experts en matière d'administration et de logistique. Gladys Fisher a apporté son soutien pour l'administration des finances et la passation de marchés.

Conseillers spéciaux

Le groupe d'experts aimerait remercier les conseillers spéciaux suivants :

  • Peter Nicholson, qui a procédé à la rédaction du rapport, de concert avec David Côté du secrétariat et sous la direction des membres du groupe d'experts;
  • Andrei Sulzenko, pour le soutien qu'il nous a apporté grâce à ses conseils en matière d'achat et d'approvisionnement;
  • Paul Berg Dick, pour nous avoir aidés à mieux comprendre le programme d'encouragements fiscaux pour la recherche scientifique et le développement expérimental.

Autres remerciements importants

Le groupe d'experts aimerait aussi souligner les contributions de nombreux autres intervenants et organismes qui ont contribué à l'examen.

Les bureaux régionaux d'Industrie Canada ainsi que tous les organismes de développement régional ont joué un rôle important en raison de l'aide fournie dans le cadre des consultations nationales. Dans le même ordre d'idées, les missions canadiennes à Canberra, Sydney, Singapour, Berlin, Munich, Londres, New York et Washington ainsi qu'à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont apporté un soutien essentiel aux missions d'étude internationales menées par le groupe d'experts.

Les gouvernements de l'Australie, de la Finlande, de l'Allemagne, de Singapour, du Royaume-Uni et des États-Unis ont transmis des informations importantes tout au long du processus de consultation à l'échelle internationale.

Le groupe d'experts voudrait également souligner la participation de différents organismes qui ont bien voulu partager leurs recherches et leurs ressources durant l'examen, notamment l'Information Technology & Innovation Foundation, la Fraunhofer-Gesellschaft d'Allemagne, la National Academy of Sciences des États-Unis, l'OCDE, le Partnership for New York City, Universities Australia, et le Tax Policy Center de l'Urban Institute et Brookings Institution.

De plus, le groupe d'experts aimerait remercier un certain nombre de spécialistes qui ont mené des recherches en son nom : Malcolm Bernard, Dan Ciuriak, Ian Currie, John Curtis, Gilles Duruflé, EKOS Research Associates Inc., Ron Freedman du Groupe Impact, Fred Gault, Pat Goodman, Hickling Arthurs Low Corporation, Donald McFetridge, Marshall Moffat, Jacek Warda, Karen Wensley et Science-Metrix.

Enfin, le groupe d'experts tient à adresser ses remerciements à Industrie Canada et au ministère des Finances Canada, tout particulièrement pour les données, l'information, la recherche, l'analyse et les autres ressources qu'ils ont mises à sa disposition, de même que les 17 ministères et organismes qui lui ont accordé leur temps et communiqué de l'information afin de lui permettre d'en apprendre davantage sur leurs initiatives et programmes importants.

Nous vous invitons à consulter le site Web du groupe d'experts (www.examen-rd.ca) pour connaître la liste complète de tous les intervenants qui ont partagé leurs opinions et leur expertise au cours du présent examen.

Liste des figures

1.1
Dépenses intérieures en R-D des entreprises (DIRDE) canadiennes, 1985-2010 (milliards de dollars constants de 2000)
2.1
Niveau relatif de la productivité du travail dans le secteur des entreprises, 1947-2009 (Canada par rapport aux États-Unis, en pourcentage)
2.2
Sources des écarts entre le Canada et les États-Unis : croissance annuelle moyenne de la productivité du travail (différence du taux de croissance (%) : Canada moins États-Unis)
2.3
Intensité des DIRDE dans les provinces canadiennes, 2008 (dépenses intérieures brutes de R-D des entreprises, en pourcentage du PIB provincial)
2.4
Processus d'innovation en entreprise — Modèle centré sur l'entreprise
2.5
Dépenses de R-D au Canada, 1981-2009 (en pourcentage du PIB)
2.6
Écosystème de l'innovation — Transformer la « recherche » en « innovation »
2.7
Investissements en TIC par travailleur dans le secteur des entreprises, Canada par rapport aux États-Unis, 1987-2009 (en dollars américains courants)
3.1
Dépenses pour l'enveloppe totale (en millions de dollars, excluant les frais d'administration des programmes fédéraux)
3.2
Les plus importants programmes de dépenses directes de l'enveloppe, 2010-2011
3.3
Enveloppe de programmes par type d'instrument, 2010-2011
3.4
Dépenses de l'enveloppe par type de bénéficiaire — Dépenses directes totales, 2010-2011, et crédit d'impôt pour la RS&DE, 2007
3.5
Répartition sectorielle des dépenses directes et indirectes (RS&DE)
5.1
Types d'employés affectés à la R-D dans l'entreprise
5.2
Raisons sous-tendant une non-participation aux programmes fédéraux de R-D
5.3
Programme ayant accordé du financement
5.4
Taux de satisfaction à l'égard de divers aspects du programme
5.5
Dépenses directes de l'enveloppe, par activité appuyée, 2010-2011
5.6
Indicateurs de rendement à des fins de comparaison des catégories de types de soutien similaire de la R-D
6.1
Soutien public direct et indirect à la R-D dans les entreprises, 2008 (à moins d'indication contraire) (en pourcentage du PIB)
6.2
Taux de subvention fiscale des investissements en R-D, pays choisis, 2009
6.3
Dépenses fiscales, par type d'entreprise
6.4
Taux des crédits d'impôt fédéral, provinciaux et territoriaux (%)
7.1
Chaîne de financement, selon l'étape de développement et la taille de l'investissement
7.2
De nombreuses lacunes dans l'industrie du capital de risque ont généré un cercle « vicieux »
7.3
Proposition visant à appuyer des entreprises à forte croissance
8.1
Les rouages de l'innovation au sein du gouvernement du Canada

Liste des encadrés

2.1
Types d'innovation et leur soutien gouvernemental
2.2
Définir la R-D
2.3
Comparaison des dépenses de R-D à l'échelle internationale
2.4
D'où les entreprises tirent-elles leurs idées pour innover?
3.1
Dépenses examinées par le groupe d'experts
5.1
Principes directeurs du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé
6.1
Soutien direct et soutien indirect
6.2
Principaux paramètres du programme d'encouragements fiscaux pour la RS&DE
6.3
Cumul de l'aide à la R-D
6.4
Remboursement des frais généraux par l'entremise du programme de RS&DE
7.1
L'utilisation de l'achat et de l'approvisionnement pour appuyer l'innovation dans les PME
7.2
Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI)
7.3
Le Fraunhofer-Gesellschaft en Allemagne
7.4
Instituts du Conseil national de recherches du Canada faisant l'objet de l'examen
7.5
Recherche et stratégies d'innovation sectorielles
8.1
Organismes consultatifs en matière de politiques sur l'innovation

Liste des sigles

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
APECA
Agence de promotion économique du Canada atlantique
ARC
Agence du revenu du Canada
ASC
Agence spatiale canadienne
BDC
Banque de développement du Canada
CAC
Conseil des académies canadiennes
CCCT
centres collégiaux de transfert de technologie
CCI
Comité consultatif pour l'innovation (proposé)
CNRC
Conseil national de recherches Canada
CR
capital de risque
CRSH
Conseil de recherches en sciences humaines du Canada
CRSNG
Conseil de recherches en sciences naturelles et génie du Canada
CSR
Comité sur les sciences et la recherche (proposé)
CSTI
Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation
DEC
Développement économique Canada pour les régions du Québec
DEO
Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
DIRD
dépenses intérieures brutes en recherche et développement
DIRDE
dépenses intérieures brutes de recherche et développement des entreprises
DIRDES
dépenses intérieures brutes de recherche et développement dans le domaine de l'enseignement supérieur
DPI
droits de propriété intellectuelle
É.-U.
États-Unis
FCRT
Fonds de capital de risque de travailleurs
FedDev Ontario
Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario
FedNor
Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l'Ontario
FIN
Ministère des Finances Canada
IC
Industrie Canada
IRSC
Instituts de recherche en santé du Canada
ISAD
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
ODR
organisme de développement régional
PARI
Programme d'aide à la recherche industrielle
PCCI
Programme canadien pour la commercialisation des innovations
PI
propriété intellectuelle
PIB
produit intérieur brut
PME
petites et moyennes entreprises
PMF
productivité multifactorielle
R-D
recherche et développement
RDDC
Recherche et développement pour la défense Canada
RIR
retombées industrielles et régionales
RNCan
Ressources naturelles Canada
RS&DE
recherche scientifique et développement expérimental
SGD
système de gestion des dépenses
SBIR
Small Business Innovation and Research Program (États-Unis)
SPCC
Société privée sous contrôle canadien
S-T
sciences et technologie
TDDC
Technologies du développement durable du Canada
TIC
technologies de l'information et des communications
TSB
Technology Strategy Board (Royaume-Uni)

Les recommandations

Recommandation 1
Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, doté d'un mandat clair concernant l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fils du temps), et maximiser l'impact des programmes par leur regroupement et par une meilleure évaluation pangouvernementale.

Recommandation 2
Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.

Recommandation 3
Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.

Recommandation 4
Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.

Recommandation 5
Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

Recommandation 6
Se doter d'une voix fédérale claire en matière d'innovation, et engager le dialogue avec les provinces en vue d'améliorer la coordination et les résultats.

Résumé

Les recommandations du groupe d'experts en bref

Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles doté d'un mandat clair centré sur l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fil du temps), et maximiser l'impact des programmes en les regroupant et en assurant une meilleure évaluation pangouvernementale.

Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME, pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.

Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.

Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.

Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

Se doter d'une voix fédérale claire en matière d'innovation, et engager le dialogue avec les provinces en vue d'améliorer la coordination et les résultats.

Le Canada dispose de solides assises pour devenir un chef de file mondial de l'économie du savoir. Le pays possède entre autres un secteur financier robuste, des taux d'imposition des sociétés attrayants, une main-d'œuvre diversifiée et instruite ainsi que d'abondantes ressources naturelles. Il est doté d'institutions qui protègent les droits des personnes et encouragent l'esprit d'initiative. Or, malgré ces atouts remarquables, il reste de nombreux obstacles à surmonter.

Des études ont démontré à maintes reprises le retard qu'accuse le Canada au chapitre de l'innovation en entreprise par rapport à d'autres pays hautement développés. Cette lacune est préoccupante, car l'innovation est à l'origine même de la compétitivité à long terme des entreprises et de la qualité de vie de la population canadienne. Ce sont en effet les fruits de l'innovation, comme la capacité d'imaginer de nouveaux produits et services, de trouver de nouvelles façons d'utiliser les produits existants et de percer de nouveaux marchés, qui assureront la réussite du Canada au XXIe siècle.

Reconnaissant que l'innovation joue un rôle primordial pour assurer le maintien de la prospérité, le budget de 2010, Tracer la voie de la croissance et de l'emploi, a annoncé un examen approfondi du soutien à la recherche et au développement (R-D) en vue d'optimiser les contributions du gouvernement du Canada à l'innovation ainsi que les opportunités économiques qui en découlent. Notre groupe d'experts a été formé en octobre 2010; il s'est vu confier par le ministre d'État (Sciences et Technologie) le mandat de procéder à l'examen annoncé dans le budget.

Ce rapport présente au gouvernement nos avis et recommandations sur la façon dont les programmes fédéraux qui appuient la R-D en entreprise et la R-D à but commercial peuvent contribuer encore davantage au développement d'un Canada plus innovateur et prospère.

Ce que nous avons entendu et appris

Au cours de nos vastes consultations, nous avons pris connaissance de multiples réussites canadiennes, et de nombreux entrepreneurs nous ont dit que les programmes fédéraux leur étaient été très utiles. On nous a aussi dit qu'il était possible d'améliorer les programmes pour en accroître l'impact. On nous a dit que le gouvernement devait déployer plus d'efforts pour favoriser la croissance des entreprises innovantes et, surtout, pour répondre aux besoins des petites et moyennes entreprises (PME). On nous a indiqué que les programmes devraient être plus visibles, plus accessibles et davantage axés sur les résultats. On a soulevé la nécessité d'améliorer la coordination au sein du gouvernement ainsi que la cohérence entre les programmes fédéraux et provinciaux, qui poursuivent souvent les mêmes objectifs et s'adressent aux mêmes utilisateurs. On a fait valoir que le soutien à l'innovation était trop axé sur la R-D et qu'il fallait appuyer davantage les activités qui jalonnent le parcours menant de l'idée à l'innovation commercialisable. Ces nombreuses suggestions, conjuguées à nos recherches et nos analyses, ont alimenté nos délibérations et forment la base de nos recommandations.

Un cadre d'action

Notre travail a été guidé par une vision à long terme, où le secteur canadien des entreprises est à la hauteur des chefs de file mondiaux de l'innovation. En définitive, ceci signifie une économie plus productive et concurrentielle sur le plan international, qui favorise l'amélioration du niveau de vie de la population canadienne. Pour concrétiser cette vision, nous croyons que le gouvernement doit chercher avant tout à appuyer les entreprises innovantes pour qu'elles deviennent de grandes entreprises à la fois fermement enracinées au Canada, ouvertes sur le monde, et dotées des outils nécessaires pour se mesurer aux meilleures.

Pour que cette vision se réalise, le gouvernement doit intervenir sur plusieurs fronts, notamment en déployant des efforts constants pour raffiner et améliorer les politiques de marché et la réglementation qui sous-tendent le climat de la concurrence et de l'investissement au sein du secteur privé. Ces politiques-cadres ne relèvent pas du présent examen, mais nous tenons à souligner que l'impact de nos recommandations dépendra, en définitive, des efforts complémentaires accomplis pour étayer ces politiques – surtout lorsqu'elles visent à stimuler la concurrence, véritable moteur de l'innovation.

L'essentiel de nos avis se résume dans six recommandations de portée générale, dont on trouvera les détails ci-dessous et qui, collectivement, composent un véritable cadre d'action.

Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles

Nous envisageons la création d'un nouveau mécanisme d'exécution des programmes pour l'ensemble du gouvernement. Le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles serait au cœur des efforts déployés par le gouvernement fédéral pour aider les entrepreneurs à commercialiser leurs idées novatrices et à faire de leurs sociétés des entreprises prospères d'envergure internationale. À cette fin, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles devrait au minimum être chargé des activités suivantes pour les entreprises :

  • administrer un Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) élargi et exécuter un programme pilote de « bons de commercialisation » (commercialization vouchers) pour mettre en relation les PME et les fournisseurs des services d'aide à la commercialisation;
  • offrir un service national de « guide-expert », associé à un portail Internet, pour aider les entreprises à trouver l'appui et les outils dont elles ont besoin et y avoir accès;
  • travailler avec des partenaires afin d'élaborer une stratégie fédérale de développement des talents pour favoriser l'innovation en entreprise.

De plus, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles pourrait se charger des activités suivantes : surveiller la mise en œuvre des programmes axés sur les entreprises, de concert avec les organismes subventionnaires fédéraux qui les gèrent; réaliser l'évaluation technique du volet innovation des projets présentés à des organismes de développement régional; et surveiller le soutien fédéral aux instituts de recherche en collaboration axés sur les entreprises et issus des instituts actuels du CNRC (tel que discuté ci-dessous).

Crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE)

Prenant en compte les commentaires des intervenants, nous recommandons de simplifier le programme d'encouragements fiscaux à la RS&DE. Plus particulièrement, dans le cas des PME, le crédit d'impôt devrait être calculé sur la base des coûts liés à la main-d'œuvre, et le taux actuel du crédit d'impôt devrait être revu à la hausse. La base de calcul actuelle, qui est plus large que celle de nombreux autres pays, comprend les coûts non salariaux, comme les matériaux et les biens d'équipement, dont le calcul peut s'avérer très complexe. Une telle complexité impose des coûts de mise en conformité excessifs aux requérants, et réduit une partie des avantages du programme en raison des honoraires versés à des conseillers tiers chargés de préparer les demandes.

L'éventail des programmes canadiens penche lourdement en faveur du programme de RS&DE. Durant nos consultations, beaucoup d'intervenants ont d'ailleurs formulé des demandes en faveur d'une augmentation du soutien par l'entremise de dépenses directes. De plus, de nombreux pays chefs de file en innovation comptent bien moins que le Canada sur les encouragements fiscaux indirects et privilégient les mesures de soutien direct. C'est pourquoi nous recommandons d'apporter au programme de la RS&DE d'autres améliorations, qui entraîneront des économies pour le gouvernement. Ces économies devraient être redéployées pour financer des mesures de soutien direct pour les PME, tel que proposé dans nos autres recommandations. De façon plus précise, pour s'assurer qu'on cible davantage la croissance des entreprises, la part remboursable du crédit réclamée par les PME (c'est-à-dire la part versée même si l'entreprise ne génère pas de revenu imposable) devrait être réduite de façon à ce qu'une part du remboursement soit liée à la rentabilité de l'entreprise. Étant donné l'importance cruciale du programme de RS&DE pour les entreprises de toutes les régions du pays, ces modifications devraient être étalées sur plusieurs années, afin d'accorder aux entreprises suffisamment de temps pour s'y adapter.

Capital de risque

Les entreprises innovantes et en plein essor ont besoin de capital de risque. Pourtant, beaucoup trop d'entreprises canadiennes axées sur l'innovation et susceptibles d'enregistrer une forte croissance ne sont pas en mesure d'accéder au financement nécessaire pour réaliser leur plein potentiel. Le gouvernement du Canada peut jouer un rôle important pour de telles entreprises, en facilitant l'accès à une réserve accrue de capital de risque au stade de prédémarrage et aux stades ultérieurs de leur développement. Nous recommandons donc des mesures en vue de créer des fonds de capital de risque destinés à ces entreprises. Le gouvernement fédéral verserait sa contribution par l'entremise de la Banque de développement du Canada (BDC). Ces fonds s'accompagneraient d'encouragements et de mécanismes de gouvernance conçus pour favoriser la participation et le leadership du secteur privé.

Instituts de R-D en collaboration

Le Canada a besoin d'une approche fondamentalement nouvelle pour améliorer la collaboration entre les secteurs public et privé dans des domaines de recherche d'importance stratégique présentant un fort potentiel économique. Nous recommandons, par conséquent, que les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) qui sont axés sur les entreprises deviennent des organismes indépendants de recherche collaborative, destinés à servir de points de liaison avec le secteur privé en matière de recherche sectorielle et de stratégies d'innovation. Les instituts du CNRC qui effectuent surtout de la recherche fondamentale s'affilieraient à des universités, tandis que ceux dont le principal mandat découle de politiques publiques relèveraient dorénavant du ministère ou de l'organisme fédéral le plus approprié.

Achat et approvisionnement du secteur public

Le gouvernement devrait utiliser à meilleur escient son important pouvoir d'achat pour créer des opportunités et stimuler la demande de technologies, de produits et de services innovants auprès des fournisseurs canadiens. Il favoriserait ainsi le développement d'entreprises canadiennes innovantes et concurrentielles à l'échelle mondiale, aptes à s'intégrer à des chaînes d'approvisionnement mondiales, tout en stimulant l'innovation et une productivité accrue dans la fourniture de biens et la prestation de services pour le secteur public. Nous recommandons donc que les politiques et programmes d'achat et d'approvisionnement aient comme objectif explicite d'encourager l'innovation au sein de l'économie canadienne. À cette fin, nous recommandons, entre autres, que le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI) passe du statut de projet pilote à celui de programme permanent, de plus grande portée et donc potentiellement plus efficace, pour encourager la mise au point de solutions à des problèmes opérationnels cernés par les ministères fédéraux.

Leadership à l'échelle du gouvernement

La responsabilité de favoriser l'innovation recoupe de nombreuses fonctions gouvernementales et exige une perspective systémique. C'est pourquoi le gouvernement doit faire de l'innovation en entreprise une priorité gouvernementale. Pour ce faire, il faudra désigner un ministre à titre de porte-parole de l'innovation, ayant pour mandat explicite de placer l'innovation au cœur de la stratégie économique du gouvernement et d'engager avec les provinces un dialogue sur l'innovation pour améliorer la coordination et les retombées.

La mise en œuvre efficace de notre plan d'action dépendra d'un système de suivi et de surveillance qui veillera à ce qu'on obtienne les résultats escomptés en temps voulu. Pour y arriver, nous recommandons que le gouvernement s'en remette en premier lieu à un comité consultatif externe sur l'innovation – un organisme de portée pangouvernementale qui non seulement serait chargé d'encadrer la mise en œuvre du plan d'action que nous proposons, mais constituerait désormais un mécanisme permanent de perfectionnement et d'amélioration des programmes gouvernementaux d'innovation en entreprise.

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Principes directeurs

Durant nos consultations et nos travaux de recherche, nous avons établi une série de principes directeurs qui constituent essentiellement une philosophie de l'élaboration des programmes visant à stimuler l'innovation en entreprise. Nous résumons ci-dessous ces principes, qui sont intégrés dans le cadre d'action décrit précédemment.

Programmes transformateurs

Les programmes d'appui à l'innovation en entreprise devraient concentrer les ressources là où les forces du marché risquent de n'être ni efficaces ni efficientes; dans un tel contexte, ils devraient englober toutes les activités d'innovation en entreprise, y compris la recherche, le développement, la commercialisation et la collaboration avec les autres intervenants clés de l'écosystème de l'innovation. La conception et l'exécution de programmes fédéraux en matière d'innovation en entreprise doivent toujours viser à susciter des résultats, sur le plan des activités de recherche et de la commercialisation, qui satisfont aux normes mondiales les plus élevées.

Une exigence de bénéfice net

Le total des bénéfices de tout programme devrait être supérieur aux frais de financement, de gestion et de conformité. Les programmes de soutien devraient prévoir une diminution du montant de la subvention accordée – ou la rendre remboursable – à mesure que l'activité subventionnée approche de la mise en marché. Il est en effet plus probable, à cette étape, que l'entreprise recevant le soutien récolte seule la plupart des bénéfices. Il faudrait aussi coordonner l'ensemble des programmes fédéraux d'appui à l'innovation pour éviter un cumul excessif des encouragements, qui pourrait donner lieu à des subventions plus élevées que nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques. Non seulement un subventionnement excessif gaspille des ressources financières, mais il risque également d'encourager ou de soutenir des activités qui procurent peu d'avantages pour la société.

Programmes d'envergure nationale et d'application étendue

Le noyau des programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise devrait être constitué de programmes nationaux de grande envergure et d'application étendue (p. ex., le programme de RS&DE et le PARI). Les programmes devraient appuyer de façon générale les activités d'innovation en entreprise, et donner aux entreprises et aux entrepreneurs les moyens de prendre des décisions d'investissement fondées sur le marché, en fonction de leurs propres calendriers, quels que soient le secteur, la technologie ou la région.

Collaboration en matière de stratégies sectorielles

Au-delà des programmes d'application générale, certains programmes jouent un rôle complémentaire, notamment les programmes adaptés aux besoins de secteurs particuliers auxquels le gouvernement accorde une importance stratégique. Lorsqu'il s'agit de secteurs industriels concentrés dans certaines régions, les initiatives devraient être conçues et offertes en collaboration avec les provinces concernées et les autres groupes d'intérêts locaux.

Réussite commerciale des programmes d'innovation régionale

Les programmes régionaux de soutien à l'innovation en entreprise devraient chercher avant tout à renforcer les capacités des entreprises de la région ciblée à livrer concurrence sur la scène mondiale. C'est pourquoi il est essentiel que les programmes d'innovation régionale imposent les mêmes standards rigoureux de potentiel commercial que les programmes d'envergure nationale.

Établissement de programmes avec des objectifs clairs, d'une envergure adaptée aux problématiques et axés sur l'utilisateur

On devrait concevoir un programme de stimulation de l'innovation en entreprise de manière à résoudre un problème précis dont la solution doit nécessairement comporter une initiative gouvernementale. Ce programme devrait avoir des objectifs bien définis, correspondre à l'ampleur du problème, être bien connu de sa clientèle cible et être d'accès et d'utilisation faciles et rapides.

Souplesse des programmes

Les programmes d'innovation fédéraux devraient être eux-mêmes innovants et souples. Ils devraient fixer des objectifs clairs et des résultats mesurables, et ensuite permettre aux utilisateurs de proposer de nouvelles façons d'atteindre les objectifs. À titre d'exemple, les programmes devraient, s'il y a lieu, inviter la société civile à formuler des propositions en vue de trouver de nouvelles façons de faire et même à livrer les programmes, plutôt que de s'en remettre exclusivement aux mécanismes gouvernementaux en place.

Évaluation de l'efficacité

Il faut obtenir davantage d'information sur le rendement et l'administration du programme pour s'assurer que les mécanismes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise sont conviviaux et axés sur les résultats. Cette démarche devrait comporter des rapports publics réguliers sur les résultats de chacun des programmes et de l'ensemble du soutien fédéral à l'innovation. Cette information alimenterait des évaluations périodiques portant non seulement sur l'atteinte des objectifs des programmes eux-mêmes, mais aussi sur l'efficacité relative des programmes dans l'ensemble du portefeuille.

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Approche de notre mandat

Le gouvernement a demandé au groupe d'experts de fournir des avis et des recommandations sur l'efficacité des programmes fédéraux qui soutiennent la R-D en entreprise et la R-D à but commercial, sur la pertinence de la composition et de la conception actuelles de ces programmes et aussi sur les lacunes, s'il y en a, dans l'éventail actuel de programmes ainsi que sur les moyens à prendre, le cas échéant, pour les combler. Le mandat précisait que nos recommandations ne devaient pas se traduire par une augmentation ni une diminution du niveau global de financement affecté aux initiatives fédérales en matière de R-D. Ainsi, là où nous avons repéré des économies possibles (p. ex., résultant d'une diminution du remboursement du crédit d'impôt pour la RS&DE), nous nous attendons à ce que le gouvernement réaffecte les sommes épargnées pour financer l'application de nos autres recommandations.

Le présent rapport marque le point culminant d'une année de travaux ayant débuté par des séances d'information avec des spécialistes et des décideurs des gouvernements fédéral et provinciaux. Parallèlement, nous avons aussi mis en œuvre un ambitieux programme de recherche et d'évaluation des programmes. Ce dernier nous a permis d'examiner 60 programmes (dotés de budgets totalisant environ 5 milliards de dollars pour l'exercice 2010-2011) représentant une gamme étendue d'initiatives en appui à la R-D en entreprise. Dans le cadre de nos vastes consultations publiques, la publication de notre document de consultation en décembre 2010 a suscité le dépôt de 228 mémoires. Nous avons aussi tenu des consultations en personne d'un océan à l'autre, à Vancouver, Calgary, Winnipeg, Waterloo, Toronto, Ottawa, Montréal, Québec et Halifax. Nos consultations nous ont menés à l'extérieur du pays pour nous renseigner sur les perspectives internationales entourant des questions pertinentes pour le présent examen. Des rencontres ont ainsi eu lieu en Australie, en Allemagne, à Singapour, au Royaume-Uni et aux États-Unis ainsi qu'à Paris, avec des représentants de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de Tekes 1. Enfin, nous avons commandé un sondage auprès de plus de 1 000 entreprises (de toutes les tailles, de différents secteurs d'activité et de diverses provinces) qui effectuent de la R-D.

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Recommandations

Nous avons présenté ci-dessus un aperçu de nos principaux avis et recommandations, dans les sections sur le cadre d'action et les principes directeurs. Le contenu détaillé de nos recommandations est présenté ci-dessous, selon l'ordre des trois questions précises posées dans le mandat confié au groupe d'experts.

Efficacité des programmes

La première question du mandat est la suivante : Quelles sont les initiatives fédérales les plus efficaces pour accroître la R-D dans les entreprises et faciliter des partenariats pertinents sur le plan commercial en matière de R-D?

Le gouvernement évalue régulièrement chaque programme en regard des objectifs déclarés. Or, ces objectifs varient énormément d'un programme à l'autre en ce qui a trait aux résultats visés. De plus, les données d'évaluation recueillies pour un programme particulier ne sont pas conçues pour permettre une évaluation comparative de l'efficacité relative de l'ensemble des programmes. Nos avis et nos recommandations à l'égard de l'efficacité des programmes ne se fondent donc pas uniquement sur les données disponibles pour les 60 programmes étudiés, mais également sur nos consultations et nos recherches.

Compte tenu de ce que nous avons entendu et appris, il faut améliorer la connaissance des affaires que possède le personnel affecté à l'exécution des programmes; il faut aussi accroître la taille des programmes et les exécuter plus efficacement. Nous avons conclu que les PME devaient jouir d'un meilleur accès aux services, à de petites subventions ou à des bons de commercialisation (commercialization vouchers) pour les aider à mener à bien leurs activités d'innovation. Nous avons constaté que le nombre stupéfiant de programmes de soutien à l'innovation (tant au palier fédéral que provincial) fait en sorte que les entreprises peuvent difficilement s'orienter pour trouver le programme qui convient à leurs besoins.

Notre sondage auprès d'entreprises qui effectuent de la R-D a révélé que les clients ne connaissent pas beaucoup les programmes (à l'exception du programme de RS&DE et du PARI). Nous avons aussi remarqué que la série actuelle de programmes de développement et de déploiement des talents nécessaires pour combler les besoins d'entreprises innovantes constitue une mosaïque hétéroclite de programmes de trop petite taille. Plus généralement, nous avons constaté la possibilité d'améliorer l'efficacité et la souplesse des programmes en regroupant de petites initiatives aux objectifs similaires. Enfin, nous avons conclu au manque d'outils adéquats pour effectuer des évaluations de l'efficacité relative des programmes. De ce fait, il n'y a pas assez de données sur lesquelles se fonder pour effectuer une réaffectation régulière et systématique des ressources entre les programmes, de façon à offrir le soutien à l'innovation comportant le meilleur rapport coût-bénéfice.

En nous basant sur ces constatations (expliquées plus en détail au chapitre 5 de notre rapport principal), nous recommandons donc ce qui suit.

Recommandation 1

Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, doté d'un mandat clair centré sur l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fil du temps), et maximiser l'impact des programmes par leur regroupement et par une meilleure évaluation pangouvernementale.

1.1 Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles – Créer un organisme indépendant de financement et d'exécution (le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles) doté d'un mandat clair et axé sur le soutien à l'innovation en entreprise. Cet organisme deviendrait une plate-forme commune de services pour tous les programmes fédéraux pertinents de soutien à l'innovation en entreprise. Au fil du temps, il devrait, pour le moins, prendre en charge les activités suivantes destinées à l'industrie (détaillées dans les recommandations 1.2 à 1.4) :

  • exécution du Programme d'aide à la recherche industrielle et d'un programme pilote de bons de commercialisation (commercialization vouchers) (1.2);
  • exécution d'un service de guide-expert associé à un portail Internet (1.3);
  • élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires pour l'innovation en entreprise (1.4).

1.2 Ressources pour le PARI et bons de commercialisation – Accroître le budget du PARI pour lui permettre de mettre à profit sa solide expérience en matière de stimulation de l'innovation par les PME partout au Canada, en lançant un programme pilote national de bons de commercialisation. Ce programme serait intégré aux mécanismes de soutien existants du PARI pour aider les PME à entrer en contact avec des fournisseurs accrédités de services de commercialisation dans des établissements d'enseignement postsecondaire, des organismes gouvernementaux, ou des organismes du secteur privé ou sans but lucratif.

1.3 Service de guide-expert en matière d'innovation – Établir un service national de « guide-expert », accompagné d'un portail Internet complet, afin d'offrir aux entreprises des conseils de qualité, en temps opportun, de façon à les aider à trouver les programmes d'aide à l'innovation en entreprise ainsi que les programmes connexes les mieux adaptés à leurs besoins, et y avoir accès.

1.4 Développement des talents – En étroite collaboration avec les provinces et les ministères et organismes fédéraux compétents, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles devrait diriger l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires pour l'innovation en entreprise, de façon à ce que les entreprises jouissent d'un meilleur accès à du personnel hautement qualifié et qu'elles y fassent davantage appel.

1.5 Regroupement des programmes – À terme, regrouper les programmes d'innovation en entreprise qui poursuivent des objectifs similaires pour en réduire le nombre afin d'établir des programmes de plus grande envergure et plus souples, accessibles à un plus large éventail de requérants et utilisant des approches plus diversifiées.

1.6 Évaluation des programmes – Renforcer les capacités du gouvernement fédéral à évaluer l'efficacité des programmes d'innovation en entreprise, nouveaux ou existants, afin de permettre des évaluations comparatives du rendement et d'orienter l'affectation des ressources à l'avenir

Composition et conception des programmes

La deuxième question du mandat est la suivante : La composition et la conception actuelles des stimulants fiscaux, du soutien direct à la R-D dans les entreprises et de la R-D à but commercial sont-elles appropriées?

Le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE, qui affecte actuellement environ 3,5 milliards de dollars par année aux coûts de la R-D en entreprise, est le programme phare du soutien fédéral à l'innovation. Le programme permet de réduire les coûts de la R-D pour les entreprises, favorise un plus grand investissement dans les activités de R-D et fait du Canada un milieu plus attrayant où effectuer des activités de R-D. Il permet à près de 24 000 entreprises de tous les secteurs économiques et de toutes les régions du pays de prendre des décisions relatives à la R-D en tenant compte du marché, pour mieux livrer concurrence et prospérer. Il est essentiel de simplifier ce programme fort apprécié, et de le rendre plus prévisible et plus performant pour stimuler l'innovation en entreprise.

Toutefois, la grande importance de ce programme signifie que le soutien fédéral à l'innovation peut favoriser démesurément la R-D en entreprise au détriment d'autres aspects importants de l'innovation. C'est pourquoi nous croyons que le gouvernement devrait corriger ce déséquilibre entre le soutien direct et le soutien indirect, en réduisant les dépenses engagées dans le cadre du programme de RS&DE et en affectant les sommes ainsi épargnées aux initiatives complémentaires présentées dans nos autres recommandations.

Pour les raisons susmentionnées et tel qu'expliqué plus en détail au chapitre 6 du rapport, nous recommandons donc ce qui suit.

Recommandation 2

Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME, pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.

2.1 Conformité et administration simplifiées – Baser le crédit d'impôt destiné aux sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) de petite et moyenne tailles sur les coûts liés à la main-d'œuvre, de façon à réduire les coûts de gestion et de conformité. Comme le crédit serait calculé en fonction d'une base de coûts plus restreinte qu'actuellement, son taux serait augmenté. À terme, le gouvernement devrait envisager d'étendre à toutes les entreprises cette nouvelle approche fondée sur les coûts de main-d'œuvre, dans la mesure où il pourra offrir simultanément un soutien approprié pour compenser les incidences négatives de cette démarche sur les grandes entreprises ayant des coûts élevés de R-D autres que salariaux.

2.2 Admissibilité plus prévisible – Améliorer le service d'examen préliminaire des projets de l'Agence du revenu du Canada pour que les sociétés reçoivent une approbation préalable concernant leur admissibilité au crédit.

2.3 Rentabilité accrue – Réduire le montant de l'aide fournie sous la forme du crédit d'impôt pour la RS&DE, en introduisant des encouragements qui favorisent la croissance et la rentabilité des petites et moyennes entreprises et qui permettent de réduire progressivement la part remboursable du crédit. Réaffecter les sommes ainsi économisées au financement d'un soutien nouveau ou amélioré à l'innovation par les PME, comme le proposent les autres recommandations du groupe d'experts.

2.4 Responsabilisation accrue – Produire régulièrement des données sur le rendement du crédit d'impôt pour la RS&DE afin de permettre l'évaluation de son aptitude à stimuler, à des coûts acceptables, la R-D, l'innovation et la croissance de la productivité.

2.5 Mise en œuvre progressive et consultation – Adopter progressivement les changements proposés pour accorder aux entreprises le temps de planifier et de s'adapter. Consulter d'emblée les provinces sur les changements proposés, étant donné qu'elles envisageront peut-être d'adopter la même base de calcul que le gouvernement fédéral.

Lacunes sur le plan des programmes

La troisième question du mandat est la suivante : Quelles lacunes, le cas échéant, sont évidentes dans l'éventail actuel de programmes, et que pourrait-on faire pour les combler?

À la lumière de nos consultations, des lacunes identifiées par l'OCDE dans le système d'innovation canadien et des constatations des groupes d'études qui nous ont précédés (notamment le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence et le Groupe d'experts en commercialisation), nous avons cerné trois lacunes importantes au Canada :

  1. l'utilisation stratégique des achats et de l'approvisionnement du secteur public pour favoriser l'innovation;
  2. le recours accru à la recherche collaborative d'envergure; et
  3. la disponibilité de capital de risque pour financer la création et la croissance d'entreprises innovantes.

Les trois recommandations qui suivent, exposées au chapitre 7 du rapport principal, portent chacune sur une de ces lacunes.

Approvisionnement du secteur public

À la suite de nos consultations et de nos recherches, nous avons conclu que le soutien du gouvernement à l'innovation en entreprise doit faire appel à plus de mesures « d'attraction par la demande » (demand-pull) pour compléter les mesures plus traditionnelles de « stimulation de la recherche » (research-push). À cette fin, les politiques d'achat et d'approvisionnement du gouvernement et les programmes connexes devraient servir à créer des opportunités et à stimuler la demande de produits, de services et de technologies de pointe de la part de fournisseurs canadiens. Cela favorisera le développement d'entreprises canadiennes innovantes et concurrentielles à l'échelle mondiale, tout en stimulant l'innovation et une productivité accrue dans la fourniture de biens et la prestation de services pour le secteur public.

Recommandation 3

Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.

3.1 L'innovation comme objectif – Faire en sorte que l'encouragement de l'innovation au sein de l'économie canadienne soit un objectif déclaré des politiques et des programmes gouvernementaux d'achat et d'approvisionnement.

3.2 Un champ d'action pour des propositions novatrices – Dans la mesure du possible et lorsque cela s'avère approprié, baser les appels de propositions sur une description des besoins à combler ou des problèmes à résoudre, plutôt que sur des spécifications techniques détaillées qui laissent peu de place aux propositions innovantes.

3.3 Attraction par la demande – Fixer des objectifs en matière de dépenses, pour les ministères et les organismes, concernant l'attribution de contrats de R-D, assortis de sous-objectifs pour les PME. Faire passer le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI) du stade de projet pilote à celui de programme permanent de plus grande portée, qui sollicite et finance la mise au point de solutions à des besoins ministériels particuliers de sorte que le gouvernement stimule la demande et devienne un premier utilisateur des technologies et des produits innovants.

3.4 Capacités concurrentielles à l'échelle mondiale – Planifier et concevoir les achats et l'approvisionnement d'envergure des ministères et sociétés d'État de façon à offrir aux entreprises canadiennes l'opportunité de devenir des sous-traitants concurrentiels à l'échelle mondiale.

3.5 Travail en collaboration – Explorer des pistes de collaboration avec les gouvernements provinciaux et les administrations municipales concernant l'utilisation de l'achat et de l'approvisionnement pour appuyer l'innovation par les fournisseurs canadiens, et encourager les gouvernements à recourir à des produits innovants qui permettront de réduire les coûts et d'améliorer la qualité des services publics.

Recherche publique-privée en collaboration

Nous croyons que les consortiums de recherche publics-privés au Canada n'ont pas l'envergure nécessaire pour exercer un impact significatif sur le développement d'entreprises canadiennes aptes à livrer concurrence à l'échelle internationale. Le Canada a besoin d'une approche tout à fait nouvelle pour développer davantage de telles collaborations dans les domaines d'importance stratégique qui présentent d'excellentes opportunités économiques. Leur infrastructure, leur capital humain et leur portée sectorielle et régionale font des instituts actuels du CNRC un atout unique. Suivant la nouvelle orientation que prend la direction du CNRC, nous croyons que plusieurs instituts devraient évoluer pour devenir la principale constellation nationale d'instituts de R-D et de technologie au Canada, ayant pour mandat de collaborer étroitement avec l'entreprise dans des secteurs clés. Chaque institut concerné pourrait devenir un centre pour l'élaboration de stratégies de R-D et d'innovation pour les secteurs clés, les principales technologies habilitantes (enabling technologies) et les grappes régionales d'entreprises innovantes et de services de soutien à l'innovation.

Recommandation 4

Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.

4.1 Évolution du CNRC – Confier au CNRC la tâche d'élaborer un plan pour chacun de ses instituts existants et de ses principales unités commerciales de façon à ce qu'au cours des cinq prochaines années, ils évoluent pour devenir l'une ou l'autre des entités suivantes :

  1. un organisme de recherche à but non lucratif axé sur l'industrie ayant pour mandat d'entreprendre des projets et d'offrir des services de R-D et de commercialisation en collaboration, financés par des fonds provenant des crédits existants du CNRC et de revenus tirés des activités réalisées en collaboration;
  2. un institut engagé dans la recherche fondamentale, affilié à une ou plusieurs universités et financé par des fonds en provenance des crédits existants du CNRC, de pair avec des contributions des partenaires universitaires ou provinciaux;
  3. une composante d'un organisme sans but lucratif chargé de gérer les principales initiatives scientifiques existantes du CNRC et, éventuellement, d'autres infrastructures de recherche semblables au Canada;
  4. un institut ou une unité offrant des services à l'appui d'un mandat lié à des politiques publiques, qui serait intégré dans un ministère ou un organisme fédéral approprié.

4.2 PARI – Transférer le Programme d'aide à la recherche industrielle au Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé.

4.3 Structure et surveillance – Les instituts pourraient avoir le statut de sociétés indépendantes à but non lucratif. La part de financement assumée par le gouvernement fédéral serait gérée et surveillée par le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé pour ce qui est des instituts axés sur l'industrie (voir la catégorie a) ci-dessus). Le Conseil de recherche en sciences naturelles et en génie du Canada ou les Instituts de recherche en santé du Canada pourraient assumer le même rôle pour les catégories b) et c) ci-dessus. (Exception faite des fonctions relatives à la catégorie d), les activités résiduelles du CNRC ou les instituts incapables d'assurer un financement suffisant devraient réduire progressivement leurs activités, selon un plan de transition adéquat.)

Financement de la croissance des entreprises innovantes

On nous a répété que trop d'entreprises innovantes ayant un fort potentiel de croissance avaient de la difficulté à trouver le capital de risque suffisant pour franchir toutes les étapes nécessaires afin de passer d'une idée prometteuse à la viabilité commerciale. Des groupes d'étude qui ont traité de cette question ont formulé des observations similaires. Les données montrent que l'offre de capital de risque pour les entreprises tournées vers l'innovation est comparativement beaucoup plus faible au Canada qu'aux États-Unis. Par conséquent, les entreprises canadiennes en prédémarrage sont moins susceptibles d'obtenir les fonds dont elles ont besoin pour atteindre la viabilité commerciale. De plus, la prépondérance des investisseurs étrangers (surtout américains) offrant du financement aux étapes ultérieures et rachetant des entreprises canadiennes donne à penser que la propriété intellectuelle sera probablement exploitée surtout à l'extérieur du Canada.

Recommandation 5

Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

5.1 Stade de prédémarrage – Inviter la Banque de développement du Canada (BDC) à allouer une plus grande part de son portefeuille au stade de prédémarrage, préférablement sous la forme d'un fonds d'« acccompagnement », de concert avec des groupes d'anges financiers.

5.2 Stades ultérieurs du développement – En appui à l'industrie du capital de risque et de l'investissement en capital du secteur privé, fournir à la BDC de nouveaux capitaux pour appuyer le développement de fonds de capital de risque et de fonds de capital de croissance de plus grande ampleur pour les stades ultérieurs de développement. Ces fonds se spécialiseraient dans les transactions d'une valeur de 10 millions de dollars et plus; ils seraient administrés par le secteur privé et assujettis à des pratiques de gouvernance appropriées.

Leadership de l'ensemble du gouvernement

L'innovation est la principale source de croissance à long terme de la productivité : elle se trouve donc au cœur de la prospérité future du Canada. Mais l'innovation va bien au-delà de la simple utilisation de la science, de la technologie et de la R-D. La responsabilité de favoriser l'innovation recoupe de nombreuses fonctions gouvernementales et exige donc une perspective systémique et une attention prioritaire de la part de l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Pour y arriver, il faudra restructurer la gouvernance des programmes fédéraux d'innovation en entreprise, tout en élaborant une approche partagée et concertée avec les provinces et les chefs d'entreprises.

Recommandation 6

Se doter d'une voix fédérale claire en matière d'innovation, et engager le dialogue avec les provinces en vue d'améliorer la coordination et les résultats.

6.1 Attribuer la responsabilité – Désigner un ministre chargé de l'innovation au sein du gouvernement du Canada, et lui donner le mandat explicite de placer l'innovation en entreprise au cœur de la stratégie du gouvernement afin d'améliorer le rendement économique du Canada.

6.2 Avis à l'ensemble du gouvernement – Transformer le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation en un Comité consultatif externe sur l'innovation pour le gouvernement. Ce comité aurait pour mandat de conseiller l'ensemble du gouvernement sur ce que devraient être les objectifs clés; la mesure et l'évaluation de l'efficacité des politiques et des programmes; l'exigence relative à de nouvelles initiatives qui répondront à des besoins et à des priorités en constante évolution; et toute autre question nécessitant une perspective externe sur le programme d'innovation du gouvernement. Le Comité consultatif sur l'innovation devrait agir par l'entremise de deux sous-comités permanents : un comité sur l'innovation des entreprises et un comité sur les sciences et la recherche.

6.3 Dialogue national sur l'innovation – Par l'entremise du ministre chargé de l'innovation, amener les dirigeants provinciaux et les dirigeants d'entreprise à participer à un dialogue national continu. Ce dialogue permettrait de favoriser l'atteinte de meilleurs résultats sur le plan de l'innovation en entreprise grâce à une collaboration et à une coordination plus efficaces en matière de prestation de programmes, de développement des talents, d'initiatives sectorielles, d'approvisionnement du secteur public, de niveaux appropriés de crédits d'impôt et de disponibilité du capital de risque.

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Conclusion

Appuyées par un solide leadership et des principes rigoureux, et grâce à une action concertée, nos recommandations devraient aboutir à un système rééquilibré de soutien fédéral à l'innovation en entreprise. Celui-ci offrira un appui plus efficace aux entreprises innovantes, particulièrement aux PME, pour les aider à croître et à devenir de grandes entreprises canadiennes concurrentielles. La mise en œuvre du soutien fédéral à l'innovation en entreprise sera axée sur les résultats, novatrice et marquée par un esprit de collaboration. Tous les programmes feront l'objet d'un contrôle rigoureux au moyen de mécanismes d'évaluation de pointe. Le gouvernement du Canada aura assumé un rôle de chef de file en faisant de l'innovation une priorité pangouvernementale, et en engageant un dialogue national sur l'innovation auquel seront conviés les provinces, les entreprises et les établissements postsecondaires.

Le groupe d'experts se fera un plaisir de rencontrer les représentants du gouvernement et des établissements postsecondaires ainsi que les chefs d'entreprise pour discuter de ses recommandations. À l'image de notre vision, notre objectif est ambitieux : un secteur canadien des entreprises à la hauteur des chefs de file mondiaux de l'innovation. Bien qu'il s'agisse là d'un objectif à long terme, le gouvernement doit agir rapidement et résolument, car les répercussions des initiatives lancées aujourd'hui peuvent prendre des années, voire même des décennies, à se concrétiser pleinement.

Un long voyage commence toujours par un premier pas. C'est maintenant qu'il faut agir.


1 Tekes est un organisme subventionnaire finlandais axé sur la technologie et l'innovation. (Retour au renvoi 1)

1. Origine et portée du mandat

Les Canadiens jouissent d'un niveau de vie enviable. La prospérité durable du pays dépend toutefois du maintien de sa compétitivité économique dans un contexte mondial qui regorge d'opportunités, mais qui est aussi jonché d'obstacles. Un de ces obstacles est une concurrence accrue qui résulte d'une convergence de facteurs, dont des technologies des communications d'une puissance inédite, qui ont rétréci « l'espace économique » et ont du jour au lendemain modifié la portée et l'intensité de la concurrence. Les concurrents émergents — la Chine, l'Inde, le Brésil et de nombreux autres pays qui sont dans les coulisses ou déjà sur scène — ne sont plus uniquement les fournisseurs à bas prix de services et de produits manufacturés. Ils font appel à l'éducation, à la recherche-développement (R-D) et au soutien de leurs gouvernements respectifs pour innover et grimper rapidement les échelons de la chaîne de valeur. Le défi que doivent relever les pays très développés comme le Canada, habitués depuis des générations à se classer parmi les grands acteurs économiques mondiaux, est très clair.

Il est tout aussi évident que les économies émergentes, où habite déjà plus de la moitié de la population de la planète, mettront à profit leur prospérité naissante pour ouvrir les plus grands débouchés jamais vus. Mais ces débouchés ne sont pas à la portée de tous. Les gagnants seront les entreprises capables d'offrir des produits adaptés à la culture, aux priorités et au niveau de développement de leurs nouveaux clients comme, par exemple, des instruments médicaux s'appuyant sur la fine pointe de la technologie, mais vendus à une fraction du prix. En fait, la population de ces marchés émergents compte déjà un nombre de plus en plus grand de consommateurs dont le revenu est moyen ou élevé. Ces consommateurs disposent donc d'un bon pouvoir d'achat et ont accès à des infrastructures de dernière génération, comme des réseaux sans fil avancés. En bref, afin de pouvoir saisir les opportunités et relever les défis de l'économie d'aujourd'hui, les entreprises canadiennes se doivent d'adopter une vision vraiment planétaire et de mettre l'accent sur l'innovation. Pour beaucoup d'entre elles, cela nécessitera une transformation radicale de leurs habitudes, de leurs perspectives et de leurs stratégies.

Le plus grand danger est sans doute la complaisance. Les Canadiens peuvent, à juste titre, être fiers de la façon dont leur pays a traversé les dernières années de crise. Un système bancaire solide, une demande soutenue pour nombre de nos ressources naturelles, un accès facile au plus grand marché du monde au sud de la frontière et des années de gestion budgétaire prudente nous ont été profitables, et continueront de l'être. Mais un dollar canadien fort et une faiblesse économique persistante aux États-Unis, notre principal marché d'exportation, forcent les entreprises canadiennes à devenir beaucoup plus innovatrices.

Il faut également innover davantage pour tirer profit des technologies de pointe telles que la biotechnologie, la nanotechnologie et les technologies de l'information. Ces technologies créent de tout nouveaux marchés et fournissent des approches novatrices pour relever les défis urgents de notre époque. Comment notamment poursuivre la croissance économique tout en respectant l'environnement? Comment répondre aux attentes en matière de soins de santé en respectant les limites de nos moyens financiers? Parallèlement, le vieillissement des baby-boomers entraînera une diminution du pourcentage de la population active au Canada, accroissant ainsi la concurrence pour les travailleurs et les compétences, et rendant nécessaire une hausse de la production par travailleur (autrement dit, une meilleure productivité) pour soutenir un nombre grandissant de personnes à charge.

Ensemble, ces réalités signifient que la prospérité du Canada dépendra, plus que jamais, d'une économie innovante. L'innovation alimente notre capacité de tirer davantage de valeur économique d'une heure de travail. La croissance de la productivité qui en résulte engendre une hausse de la production par employé. Elle peut engendrer une augmentation des salaires et des revenus, donc un meilleur niveau de vie. De ce fait, l'innovation en entreprise offre de nombreux avantages, non seulement aux entreprises, mais aussi à l'ensemble de la société.

De nombreux pays partout dans le monde ont reconnu l'importance de l'innovation en entreprise comme source ultime de leur avantage concurrentiel et de l'accroissement de leur prospérité. Beaucoup de gouvernements ont donc augmenté leur soutien à l'innovation, même s'ils arrivent difficilement à équilibrer leur budget global. On déploie de grands efforts pour trouver des façons nouvelles et plus efficaces d'encourager et de soutenir l'innovation en entreprise. En fait, les décideurs publics, tout autant que les entreprises, doivent eux aussi se montrer novateurs.

Les gouvernements fédéral et provinciaux jouent un rôle important dans l'instauration d'un climat économique qui encourage l'innovation en entreprise. Ils appuient notamment la recherche fondamentale et appliquée ainsi que la formation de personnes compétentes et hautement qualifiées; et ils fournissent une aide financière considérable sous forme d'encouragements fiscaux et de programmes de soutien direct visant à favoriser la R-D en entreprise.

Durant plusieurs décennies, les dépenses des entreprises canadiennes au chapitre de la R-D — un intrant clé de nombreux types d'innovation — se sont maintenues à la hausse, témoignant ainsi des progrès économiques et technologiques du pays. Mais comme d'autres pays très industrialisés faisaient de même, les dépenses de R-D des entreprises canadiennes sont restées près de celles des entreprises du milieu du peloton constitué des autres pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Le Canada est cependant loin derrière des meneurs comme les États-Unis, le Japon, la Suède et la Finlande (OCDE, 2011). Cet écart avait commencé à se rétrécir lors de l'éclatement de la bulle technologique en 2001, grâce aux dépenses de R-D particulièrement élevées dans le secteur du matériel de télécommunications engendrées par la croissance rapide d'Internet et des communications sans fil. Puis, subitement, cette longue tendance à la hausse des dépenses de R-D par les entreprises s'est interrompue. En fait, si l'on tient compte de l'inflation, ces dépenses ont chuté depuis 2006 et sont maintenant à un niveau inférieur à celui de 2001 (voir la figure 1.1).

La R-D est un élément essentiel d'une grande partie de l'innovation en entreprise et, de fait, contribue fortement à la compétitivité internationale et à la croissance de la productivité du Canada. Il est à la fois inquiétant et inacceptable que les entreprises canadiennes n'aient toujours pas relancé leurs activités de R-D depuis le ralentissement marqué d'il y a une dizaine d'années. Il est urgent que les activités de R-D en entreprise retrouvent un rythme de croissance accéléré.

Conscient de la situation, le gouvernement a annoncé, dans son budget de 2010 intitulé Tracer la voie de la croissance et de l'emploi, la tenue d'un examen approfondi du soutien fédéral à la R-D afin d'optimiser les effets des programmes fédéraux qui contribuent à l'innovation et créent des débouchés pour les entreprises (ministère des Finances Canada, 2010a). La décision de mener cet examen a été prise à la suite de la parution d'une série de rapports, dont L'état des lieux 2008 (mis à jour en 2010), publié par le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation (CSTI, 2011), et Innovation et stratégies d'entreprise : Pourquoi le Canada n'est pas à la hauteur, publié par le Conseil des académies canadiennes (CAC, 2009). Ces rapports présentaient des analyses exhaustives de la piètre performance du Canada dans les domaines interreliés que sont la R-D en entreprise, l'innovation en entreprise et la croissance de la productivité.

Figure 1.1 Dépenses intérieures brutes en R-D des entreprises (DIRDE) canadiennes, 1985-2010 (milliards de dollars constants de 2000)
Figure 1.1 Dépenses intérieures brutes en R-D des entreprises (DIRDE) canadiennes, 1985-2010 (milliards de dollars constants de 2000)

Le 14 octobre 2010, le gouvernement a chargé un groupe d'experts indépendant de mener cet examen. Ce groupe est composé de :

  • Thomas Jenkins (président), président exécutif et stratège en chef d'Open Text Corporation;
  • Bev Dahlby, professeur au département des sciences économiques de l'Université de l'Alberta;
  • Arvind Gupta, président-directeur général et directeur scientifique de MITACS Inc.;
  • Monique F. Leroux, présidente du conseil et chef de la direction du Mouvement des caisses Desjardins;
  • David Naylor, recteur de l'Université de Toronto;
  • Nobina Robinson, présidente et directrice générale de Polytechnics Canada.

Le présent rapport marque le point culminant d'une année d'examen : un exercice axé sur l'amélioration des programmes fédéraux en vue d'encourager une économie canadienne plus innovante et, ainsi, d'accroître la compétitivité des entreprises canadiennes et la productivité de l'économie.

Le mandat du groupe d'experts

S'appuyant sur les travaux fondamentaux du CAC et du CSTI, notre groupe était chargé de procéder à une évaluation des programmes clés du portefeuille gouvernemental d'initiatives visant à soutenir la R-D en entreprise et la R-D à but commercial, et plus particulièrement :

  • les programmes d'encouragements fiscaux, comme le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE);
  • les programmes qui offrent un soutien à la R-D innovante effectuée dans les entreprises, y compris l'appui de nature générale, l'appui sectoriel et l'appui régional;
  • les programmes qui appuient la R-D en entreprise par l'intermédiaire des conseils subventionnaires fédéraux et d'autres ministères et organismes, y compris la recherche menée dans les universités et les collèges qui soutient la R-D en entreprise (comme les Centres d'excellence en commercialisation et en recherche).

Nous avions toute latitude pour nous pencher sur d'autres initiatives fédérales qui relèvent du mandat de l'examen. Toutefois, l'examen devait exclure : i) la recherche menée par des laboratoires fédéraux pour remplir leurs mandats de réglementation, et ii) la recherche fondamentale menée dans des établissements d'enseignement supérieur et qui ne vise pas à favoriser le soutien de la R-D en entreprise.

Nous devions donner notre avis sur les trois questions suivantes :

  • Quelles sont les initiatives fédérales les plus efficaces pour accroître la R-D dans les entreprises et faciliter des partenariats pertinents sur le plan commercial en matière de R-D?
  • La composition et la conception actuelles des stimulants fiscaux, du soutien direct à la R-D dans les entreprises et de la R-D à but commercial sont-elles appropriées?
  • Quelles lacunes, le cas échéant, sont évidentes dans l'éventail actuel de programmes, et que pourrait-on faire pour les combler?

Conformément à notre mandat, nous pouvions nous pencher sur tout programme fédéral ayant des répercussions sur la R-D en entreprise ou la R-D à but commercial, ainsi que sur la façon dont ces programmes s'inscrivent dans le contexte plus large de l'innovation. Notre mandat précisait également que les recommandations du groupe d'experts ne devaient pas engendrer d'augmentation ou de diminution du niveau global de financement nécessaire aux initiatives fédérales en matière de R-D. Lorsque nous recommandons des mesures qui permettent de réaliser des économies, nous repérons aussi des domaines nécessitant l'utilisation des fonds qui seraient ainsi libérés. Notre principal objectif était de donner notre avis sur la façon de répartir plus efficacement les dépenses actuelles du gouvernement en appui à la R-D en entreprise et à la R-D à but commercial afin de favoriser l'innovation, la croissance de la productivité et une plus grande prospérité au Canada. Ainsi, alors que les effets immédiats de nos recommandations se veulent neutres sur le plan budgétaire, les incidences ultimes en seront une économie plus productive et une meilleure situation financière.

La démarche du groupe d'experts

Dans le cadre de son mandat, le groupe d'experts, appuyé par un secrétariat constitué d'employés fédéraux en détachement, a supervisé un processus approfondi de recherche, d'évaluation de programmes et de consultation. La recherche a inclus des séances d'information animées par des experts, un examen approfondi des documents sur le sujet et d'autres travaux techniques de fond effectués par le secrétariat ou pour le compte de ce dernier. L'évaluation des programmes, décrite plus en détail au chapitre 3, a porté sur 60 programmes qui couvrent toute la gamme des initiatives fédérales visant à encourager la R-D en entreprise.

Nous avons entamé nos consultations en publiant un document de consultation en décembre 2010. Nous avons reçu 228 mémoires : 96 provenaient d'entreprises, 80 d'organismes et d'associations, 38 d'établissements d'enseignement, 7 de gouvernements ou organismes gouvernementaux et 7 de particuliers. En complément à ces mémoires, des consultations en personne ont été tenues à Vancouver, Calgary, Winnipeg, Waterloo, Toronto, Ottawa, Montréal, Québec et Halifax. Nous avons rencontré en tout 164 participants durant 32 séances, chacune portant sur un thème ou un secteur pertinent pour la région hôte. Des rencontres ont aussi eu lieu avec de hauts fonctionnaires de nombreux ministères et organismes fédéraux, ainsi que d'organismes de toutes les provinces.

Nous avons mené des consultations en personne à l'étranger pour nous renseigner sur les perspectives internationales entourant des questions pertinentes pour le présent examen. Des rencontres ont ainsi eu lieu en Australie, en Allemagne, à Singapour, au Royaume-Uni et aux États-Unis, ainsi qu'avec des représentants de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de Tekes1 à Paris.

En plus de ces consultations en personne, nous avons commandité un sondage, mené par EKOS Research Associates Inc., auprès de plus de 1 000 entreprises effectuant de la R-D, de tailles, secteurs d'activité et provinces variés. Les résultats de ce sondage constituent une très riche banque de données relatives aux points de vue des clients sur les retombées, les forces et les faiblesses du soutien fédéral à la R-D en entreprise.

Ce vaste processus de consultations, de recherche et d'évaluation des programmes, complété par nos propres délibérations et analyses, constitue la base sur laquelle reposent les avis donnés au gouvernement.


1 Tekes est un organisme subventionnaire finlandais axé sur la technologie et l'innovation. (Retour au renvoi 1)

2. Origine et portée de l'examen

Ce chapitre présente un aperçu des principaux concepts ainsi que des faits et chiffres relatifs à l'innovation en entreprise au Canada et dans d'autres pays hautement développés. Il s'inspire des rapports du Conseil des académies canadiennes (CAC) et du Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation (CSTI), des travaux de Statistique Canada et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ainsi que de la recherche de base menée à la demande du groupe d'experts.

Innovation et croissance de la productivité

Le niveau de vie matériel d'une société repose sur la productivité (la valeur des biens et services produits par heure de travail). Un niveau élevé d'emploi est évidemment important et les tendances à la hausse des prix mondiaux des exportations d'un pays (par exemple de certaines ressources naturelles dans le cas du Canada) peuvent alimenter la prospérité, du moins pendant un certain temps. À long terme cependant, c'est la croissance de la productivité du travail qui fait augmenter le revenu moyen par habitant ainsi que la compétitivité des entreprises. Cette hausse de la productivité résulte, quant à elle, surtout de l'innovation.

En résumé, l'innovation se définit comme « des façons nouvelles ou meilleures de faire des choses ayant de la valeur » (CAC, 2009, p. 23). « Innovation » n'est toutefois pas synonyme d'« invention », même si l'étincelle qui déclenche l'invention ou la créativité précède nécessairement l'innovation. Dans une entreprise, on parle d'innovation lorsqu'on réalise, dans une optique résolument commerciale, « quelque chose » de nouveau ou d'amélioré (un bien, un service, un procédé, un modèle commercial, un outil de commercialisation ou une initiative organisationnelle). En termes plus techniques, le Manuel d'Oslo (OCDE et Eurostat, 2005, p. 54) reflète le consensus international actuel et définit l'innovation comme étant « la mise en œuvre d'un produit (bien ou service) ou d'un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, d'une nouvelle méthode de commercialisation ou d'une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques de l'entreprise, l'organisation du lieu de travail ou les relations extérieures » (voir aussi l'encadré 2.1).

Les moyens employés pour transformer une idée ou un prototype en un produit prêt à mettre en marché sont souvent qualifiés de « commercialisation » et se trouvent au cœur même du cheminement qui va de l'invention à l'innovation en entreprise, c'est-à-dire du passage « de l'idée au marché ». La commercialisation est un phénomène à multiples facettes et étapes qui, selon le produit, comprend fréquemment la conception, l'ingénierie, la planification de la production, la R-D connexe et, presque toujours, des investissements, l'étude du marché et les prévisions de ventes, de même que l'analyse financière et juridique, pour ne nommer que ces activités.

Certaines innovations, comme l'automobile, Internet ou la pénicilline, constituent de véritables révolutions. Cependant, la grande majorité des innovations sont progressives : il s'agit d'améliorations continues de produits et de procédés. Une innovation doit évidemment commencer quelque part, mais tant qu'elle n'est pas largement diffusée, elle ne revêt que relativement peu d'importance économique ou sociale. Dans l'optique de la croissance de la productivité, la diffusion et l'adaptation de l'innovation sont d'une importance capitale, puisque la plupart des innovations qui voient le jour dans une région ou sur un territoire donné sont le résultat de l'adaptation d'innovations importantes réalisées ailleurs (CAC, 2009, p. 29). L'adoption ou l'adaptation par une entreprise d'une façon de faire nouvelle ou meilleure est donc aussi considérée comme une forme d'innovation en entreprise. En fait, c'est la plus courante. Il faut souvent déployer beaucoup de créativité pour repenser les procédés commerciaux, l'organisation, la formation et la commercialisation, de manière à tirer profit d'une innovation adoptée.

Encadré 2.1 Types d'innovation et leur soutien gouvernemental

Selon le Manuel d'Oslo (OCDE et Eurostat 2005), l'innovation englobe les produits, les procédés, les organisations et les marchés. K.G. Lynch et M.A. Sheikh (2011) décrivent comme suit ces quatre types d'éléments :

  • Innovation en matière de produits. Les nouveaux produits (biens ou services) qui montent dans la chaîne de valeur ajoutée ou qui sont les premiers sur le marché offrent habituellement une marge bénéficiaire supérieure parce qu'ils subissent une moindre concurrence par les coûts que les autres produits. Les nouveaux appareils et logiciels des technologies de l'information et des communications et les nouveaux produits pharmaceutiques (prégénériques) en sont des exemples courants. L'innovation en matière de produits peut résulter de la R-D ou d'un regroupement novateur de technologies de pointe qui répond mieux aux besoins des clients, comme le montre l'exemple des « téléphones intelligents » (téléphonie sans fil, GPS, courrier électronique, caméra, etc.).
  • Innovation en matière de procédés. L'objectif est de modifier la façon dont les produits sont fabriqués et livrés pour réduire les coûts ou accroître leur commodité. Le développement de chaînes d'approvisionnement mondiales et les achats sur Internet en sont des exemples concrets. De nombreux fabricants canadiens se sont révélés d'excellents innovateurs de procédés de fabrication (p. ex., les usines d'automobiles canadiennes sont régulièrement jugées les plus productives en Amérique du Nord). Les innovations apportées par les entreprises canadiennes d'exploitation des ressources naturelles (pétrole et gaz, mines et forêts) sont, elles aussi, essentiellement axées sur les procédés plutôt que sur le développement d'équipement de pointe pour l'extraction des ressources naturelles ou que sur la fabrication de produits de pointe dérivés de ces ressources. Le « drainage par gravité au moyen de vapeur », qui permet d'extraire le bitume des sables bitumineux, est un exemple percutant d'un procédé canadien innovant.
  • Innovation organisationnelle. La capacité de convertir la créativité, la technologie et les connaissances sur les clients en innovations commercialisables exige qu'une entreprise se concentre sur la meilleure façon d'organiser et de gérer l'innovation. La réussite de l'innovation en entreprise passe par l'intégration de la gestion et de la formation des ressources humaines ainsi que par la gestion technologique et stratégique dans des structures qui sont « favorables à l'innovation ».
  • Innovation liée au marché. On peut citer comme exemple l'entrée sur un nouveau marché géographique (p. ex., un marché « émergent » à croissance rapide, comme la Chine, l'Inde ou le Brésil) ou le fait d'aborder un marché par des voies complètement différentes (p. ex., par Internet ou par l'entremise de téléphones intelligents). Ce faisant, une entreprise peut, au lieu de devoir se battre pour protéger sa part d'un marché existant, se trouver en situation de « monopole » temporaire pour un produit donné sur un nouveau marché.

Pour être vraiment efficaces, les innovations (qu'elles portent sur les produits, les procédés ou les marchés) nécessitent généralement des innovations complémentaires au chapitre de l'organisation et du comportement. Bien que les quatre types d'innovation par les entreprises puissent se renforcer mutuellement, la plupart des programmes gouvernementaux d'appui à l'innovation dans les entreprises s'adressent directement aux produits et aux procédés et, plus précisément, ils ont trait à la R-D et aux investissements connexes permettant de former adéquatement les employés, ainsi qu'au partage du risque des investissements dans des entreprises innovantes en démarrage (ces dernières étant généralement bâties en fonction d'un produit ou d'un procédé novateur).

L'innovation organisationnelle diffère d'une entreprise à l'autre; elle ne se prête donc pas à un soutien direct offert par les programmes gouvernementaux, même si elle peut profiter de l'appui indirect d'une politique ou d'un programme général d'appui à l'innovation en entreprise. En règle générale, l'innovation liée au marché est elle aussi propre à chaque entreprise, même si l'on peut envisager certains programmes de soutien gouvernemental, surtout pour aider les entreprises à percer d'importants nouveaux marchés géographiques.

Le Canada a un problème d'innovation en entreprise. L'indicateur le plus révélateur est la faible croissance de la productivité nationale, qui affiche une moyenne d'à peine 0,6 % pour la période 2000–2009, soit moins de la moitié du 1,5 % enregistré par les pays membres de l'OCDE (Banque de données de l'OCDE sur la productivité, consultée en novembre 2010). Comme l'illustre la figure 2.1, la productivité du travail dans le secteur des entreprises au Canada a chuté par rapport à la productivité aux États-Unis, passant d'environ 93 % du niveau américain, en 1984, à 71 %, en 2009. Ce déclin relatif, qui se poursuit depuis un quart de siècle, ne saurait s'expliquer par des facteurs temporaires ou ponctuels.

L'écart entre le Canada et les États-Unis a fait l'objet d'une étude statistique en fonction des trois facteurs qui sous-tendent la croissance de la productivité du travail :

  • la composition de la main-d'œuvre – évolution du niveau d'instruction, de formation et d'expérience de la main-d'œuvre;
  • l'approfondissement du capital – croissance des sommes affectées au soutien des travailleurs;
  • la croissance de la productivité multifactorielle (PMF) – mesure résiduelle qui inclut tous les autres facteurs influençant la productivité. La PMF indique l'efficacité de l'utilisation conjointe de la main-d'œuvre et du capital pour produire un extrant. Les investissements en R-D par les entreprises constituent un élément important de la croissance à long terme de la PMF.

L'analyse qu'a faite Statistique Canada de l'évolution de ces trois facteurs au Canada et aux États-Unis entre 1961 et 2008 révèle clairement que la faiblesse persistante de la croissance de la PMF, surtout au cours de la dernière décennie, est la cause des problèmes de croissance de la productivité canadienne (voir Baldwin et Gu, 2009, et la figure 2.2). Bien que de nombreux facteurs interviennent, la croissance de la PMF à long terme tend à refléter le rythme de l'innovation en entreprise (CAC, 2009, p. 39-46). Il s'ensuit qu'au Canada, cette croissance de la productivité inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE est largement attribuable à la relative faiblesse du taux d'innovation en entreprise. (Il y a bien sûr beaucoup d'entreprises canadiennes très innovantes; mais comparativement à de nombreux autres pays industrialisés, elles jouent un rôle moins important au sein de l'économie canadienne.)

Figure 2.1 Niveau relatif de la productivité du travail dans le secteur des entreprises, 1947-2009
(Canada par rapport aux États-Unis, en pourcentage)
Figure 2.1 Niveau relatif de la productivité du travail dans le secteur des entreprises, 1947-2009 (Canada par rapport aux États-Unis, en pourcentage)
Figure 2.2 Sources des écarts entre le Canada et les États-Unis : croissance annuelle moyenne de la productivité du travail
(différence du taux de croissance (%) : Canada moins États-Unis) a
  1961–2008 1961–1980 1980–2000 2000–2008

a La première ligne du tableau – l'écart entre le Canada et les États-Unis au chapitre de la croissance annuelle moyenne de la productivité du travail – est la somme des lignes i), ii) et iii) qui répartissent l'écart de la croissance de la productivité selon des facteurs liés à l'approfondissement du capital, à la composition de la main-d'œuvre et à la PMF (les chiffres ont été arrondis). (Retour au renvoi a)

Source : Baldwin et Gu, 2009.

Écart dans la croissance de la productivité du travail -0,3 0,4 -0,4 -1,9
i) Approfondissement du capital 0,4 0,8 0,2 0,1
ii) Composition de la main-d'œuvre 0,2 0,4 0,1 0,1
iii) Productivité multifactorielle -0,9 -0,9 -0,6 -2,1
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Innovation et R-D

Les investissements dans la R-D réalisés par les entreprises sont un apport clé à de nombreux types d'innovation (voir l'encadré 2.2). Compte tenu de la croissance relativement faible des dépenses de R-D par les entreprises canadiennes (voir l'encadré 2.3), il n'est pas étonnant que la croissance de la productivité multifactorielle ait été faible elle aussi.

La grande majorité des dépenses de R-D des entreprises visent à appuyer des objectifs commerciaux précis et sont donc affectées au volet « développement » de la R-D. Les activités dites de « développement expérimental » représentent environ 80 % des dépenses de R-D dans les entreprises au Canada (voir Statistique Canada, 2009). Bien que la R-D effectuée par le secteur des entreprises au Canada représente un pourcentage du total de la R-D nettement inférieur à celui observé dans d'autres pays, comme les États-Unis, l'Allemagne, le Japon ou la Suède, le secteur demeure néanmoins le plus important exécutant de R-D au pays, avec plus de 50 % du total (OCDE, 2011).

Encadré 2.2 Définir la R-D

La définition de la R-D de l'OCDE se fonde sur le Manuel de Frascati (OCDE, 2002), publié pour la première fois en 1963, qui met l'accent sur la création des connaissances et leur utilisation novatrice. La mesure des dépenses de R-D inclut à la fois les « coûts courants » (coûts salariaux et frais d'achat de matériaux, fournitures et équipements autres que les investissements) et les « dépenses en capital » (terrains et constructions, instruments, et équipements et logiciels) consacrées à la R-D et portant sur trois activités.

La recherche fondamentale consiste en des travaux expérimentaux ou théoriques entrepris principalement en vue d'acquérir de nouvelles connaissances sur les fondements des phénomènes et des faits observables, sans envisager une application ou une utilisation particulière. La recherche appliquée consiste également en des travaux originaux entrepris en vue d'acquérir des connaissances nouvelles. Cependant, elle est surtout dirigée vers un but ou un objectif pratique déterminé. Le développement expérimental consiste en des travaux systématiques fondés sur des connaissances existantes obtenues par la recherche et/ou l'expérience pratique, en vue de lancer la fabrication de nouveaux matériaux, produits ou dispositifs, d'établir de nouveaux procédés, systèmes et services ou d'améliorer considérablement ceux qui existent déjà.

OCDE, 2002, p. 34.

Les dépenses annuelles de R-D engagées par le secteur des entreprises d'un pays sont appelées « DIRDE » (dépenses intérieures brutes de R-D des entreprises), tandis que celles effectuées par le secteur de l'enseignement supérieur sont des « DIRDES » (dépenses intérieures brutes de R-D de l'enseignement supérieur). « L'intensité des DIRDE » ou « l'intensité des DIRDES », souvent mentionnées, désignent la valeur des DIRDE ou des DIRDES par rapport au produit intérieur brut (PIB).

Dans la définition précédente de la R-D, l'accent mis sur la création et l'utilisation novatrice des connaissances a des conséquences importantes pour la classification des activités scientifiques en tant que « R-D » et non comme « services scientifiques ou technologiques ». À titre d'exemple, la recherche de nouvelles réserves de pétrole et de gaz ne devient de la R-D que si de nouvelles méthodes ou techniques d'exploration ont été mises au point pour effectuer la recherche. De même, le forage d'exploration n'est pas de la R-D; dans certains cas toutefois, la mise au point de nouvelles méthodes ou techniques de forage pourrait être considérée comme de la R-D.

Bien que la définition de la R-D demeure inchangée depuis la parution de la première édition du Manuel de Frascati, ses directives méthodologiques ont été élargies et portent maintenant une plus grande attention à la mesure de la R-D dans les services. Le Manuel de Frascati fait consensus dans tous les pays membres de l'OCDE, ce qui assure un accord international sur la définition de la R-D, ainsi que sur l'application de lignes directrices pour la mesurer. Cette définition reste cependant assez souple pour permettre aux divers pays de l'interpréter différemment et pour faire place à des variations de la portée et de la spécificité des données recueillies par les organismes de statistique pour des indicateurs comme les DIRDES et les DIRDE. Ainsi, bien que les données de l'OCDE permettent de faire des comparaisons internationales valables des activités de R-D, il n'est pas encore possible de faire des comparaisons transnationales précises.

Encadré 2.3 Comparaison des dépenses de R-D à l'échelle internationale

Le Canada se situe au milieu du peloton des pays membres de l'OCDE en ce qui a trait aux dépenses intérieures brutes de R-D (DIRD) exprimées en pourcentage du PIB. Il se classait au 15e rang en 2008 parmi les 31 pays pour lesquels des données étaient disponibles. La R-D totale peut être ventilée selon trois groupes d'exécutants principaux : les entreprises, l'enseignement supérieur et le gouvernement (voir aussi la figure 2.5).

En 2008, le Canada se classait au 18e rang parmi les 31 pays de l'OCDE à l'égard des DIRDE comme pourcentage du PIB. (Dans la figure ci-dessous, à droite, on constate que sur 20 pays comparables au chapitre de la taille et du niveau d'industrialisation, l'intensité des DIRDE au Canada plaçait le pays au bas du troisième quartile.) À 1 % du PIB, l'intensité des DIRDE est bien en deçà de la moyenne de l'OCDE, qui s'établit à 1,6 %; de plus, elle a reculé de façon constante depuis le sommet du « boom technologique » en 2001 (voir la figure ci-dessous, à gauche). En fait, les dépenses de R-D des entreprises, corrigées en fonction de l'inflation, ont reculé chaque année depuis 2006 (voir la figure 1.1). Cette tendance est à la fois surprenante et inquiétante. En revanche, le secteur canadien de l'enseignement supérieur reste un solide exécutant de R-D, se classant au quatrième rang des pays membres de l'OCDE avec 0,68 % du PIB en 2008, bien que ce pourcentage soit demeuré relativement inchangé depuis 2003. (Les classements internationaux varient d'une année à l'autre et sont inévitablement sensibles à des inexactitudes des données. Le rang général occupé par rapport à des pays semblables, et les tendances au fil du temps, sont les indicateurs les plus fiables à des fins de comparaison internationale.)

La quantité de R-D menée par les gouvernements au Canada (à ne pas confondre avec l'aide financière accordée par les gouvernements) est stable; depuis dix ans, elle a même diminué légèrement, en pourcentage du PIB. À 0,19 % du PIB en 2008, elle était bien en deçà de la moyenne des pays membres de l'OCDE, qui était de 0,26 %.

Intensité des DIRDE, 1981-2008
Intensité des DIRDE, 1981-2008
Intensité des DIRDE de certains pays membres de l'OCDE, 2008
Intensité des DIRDE de certains pays membres de l'OCDE, 2008

En termes absolus, au Canada, les dépenses intérieures brutes en R-D du secteur des entreprises (DIRDE) sont effectuées par un nombre relativement faible de grandes entreprises, et ce, dans un nombre restreint de secteurs. Le tiers des DIRDE est réalisé par quelque 25  entreprises, et près de la moitié par 75 entreprises (Statistique Canada, 2011). Toutefois, bien que la grande majorité des petites et moyennes entreprises dans l'ensemble de l'économie n'effectuent pas de R-D, celles qui en font ont tendance à y consacrer plus de ressources que les plus grandes, c'est-à-dire qu'elles consacrent à la R-D un pourcentage plus élevé de leurs revenus. Les données préliminaires de Statistique Canada pour 2008 indiquent que les dépenses de R-D des plus grandes entreprises qui exécutent de la R-D (dont les revenus sont supérieurs à 400 millions de dollars) représentent environ 1 % de leurs revenus, mais que chez les plus petites entreprises qui exécutent de la R-D (dont les revenus sont inférieurs à 1 million de dollars) ce pourcentage atteint près de 40 % (Statistique Canada, 2011).

L'intensité des DIRDE (c'est-à-dire la R-D effectuée par les entreprises par rapport au PIB) varie considérablement d'un secteur à l'autre. On relève la plus forte intensité des DIRDE dans le secteur manufacturier au sens large (surtout les produits informatiques et électroniques, les produits pharmaceutiques et médicaux, et les produits et pièces de l'aérospatiale). Sur le plan régional, on observe aussi des variations significatives dans l'intensité des DIRDE (voir la figure 2.3). L'Ontario et le Québec effectuent environ 80 % de la R-D en entreprise au Canada (Statistique Canada, 2010b), ce qui reflète la relativement forte présence, dans ces deux provinces, d'industries à forte intensité de R-D, telles les technologies de l'information et des communications (TIC), l'industrie pharmaceutique et l'aérospatiale.

Figure 2.3 Intensité des DIRDE dans les provinces canadiennes, 2008
(dépenses intérieures brutes de R-D des entreprises, en pourcentage du PIB provincial)
Figure 2.3 Intensité des DIRDE dans les provinces canadiennes, 2008 (dépenses intérieures brutes de R-D des entreprises, en pourcentage du PIB provincial)

L'écart entre le Canada et les États-Unis au chapitre des DIRDE

L'écart entre le Canada et les États-Unis au chapitre de l'intensité des DIRDE (voir la figure dans l'encadré 2.3) s'était beaucoup rétréci lorsqu'est survenu l'éclatement de la « bulle technologique », en 2000-2001, mais il s'est fortement creusé depuis 2003. Une analyse sectorielle de l'écart entre le Canada et les États-Unis au cours de la période de 16 ans allant de 1987 à 2003 (année la plus récente pour laquelle une série complète de données est disponible) au chapitre des DIRDE a étudié les effets de deux facteurs clés :

  1. les variations dans la composition sectorielle des économies canadienne et américaine, et
  2. les différences d'intensité de la R-D à l'intérieur des mêmes secteurs.

Elle a conclu que « le niveau de dépenses en R-D des entreprises dans les mêmes secteurs est généralement inférieur au Canada par rapport aux États-Unis et explique mieux cet écart […] que la composition sectorielle de l'économie canadienne – c'est-à-dire le poids plus élevé dans l'économie canadienne des industries axées sur les ressources et des autres sphères d'activité, où les dépenses en R-D sont intrinsèquement faibles » (CAC, 2009, p. 7). Bref, comparativement aux États-Unis, on observe une faiblesse généralisée de l'intensité des DIRDE dans de nombreux secteurs au Canada.

Les différences entre le Canada et les États-Unis dans la répartition de la taille des entreprises pourraient influer sur l'écart en matière de R-D dans les entreprises. Toutefois, le fait qu'il y ait un plus grand nombre de petites entreprises au Canada n'explique qu'une faible partie de cet écart (CAC, 2009, p. 119, d'après les travaux de Boothby, Lau et Songsakul, 2008). En effet, la part de toute la R-D exécutée par les petites entreprises (celles comptant moins de 20 employés) est infime. La proportion différente de petites entreprises dans les deux pays n'explique qu'une très petite partie de l'écart. Par contre, si la taille de l'entreprise exerce une certaine influence, c'est dans la catégorie des plus grandes entreprises (celles d'au moins 500 employés). Le Canada ne compte que relativement peu de ces entreprises qui font une grande partie de la R-D. (Comme nous l'avons mentionné, les petites entreprises qui font de la R-D ont tendance à être davantage axées sur la recherche que les plus grandes, mais ces dernières disposent de revenus plus importants, et malgré des intensités de R-D moins élevées, elles effectuent plus de la moitié des dépenses totales de R-D en entreprise.)

La prévalence d'entreprises sous contrôle étranger au Canada a aussi un lien avec l'écart au chapitre des DIRDE, puisque les sociétés exécutent souvent la majorité de leur R-D près de leur siège social, l'industrie du montage d'automobiles en étant un exemple flagrant et qui revêt une importance particulière pour le Canada. Cela contribue au volume proportionnellement plus faible de R-D effectuée dans les entreprises au Canada (CAC, 2009, p. 113-119). Néanmoins, certaines mises en garde s'imposent. Tout d'abord, un certain nombre d'entreprises canadiennes sous contrôle étranger sont très axées sur la R-D – p. ex., l'industrie pharmaceutique, l'aérospatiale et l'informatique. Ensuite, même si les multinationales étrangères effectuent la majorité de leur R-D à l'étranger, leurs filiales canadiennes profitent quand même de la R-D intégrée dans les biens d'équipement. Elles profitent aussi du transfert d'autres procédés innovants mis au point par la société mère ainsi que de son savoir-faire. Enfin, et c'est le point le plus important pour l'avenir, les multinationales effectuent de plus en plus de leur R-D dans les endroits les plus avantageux, n'importe où sur la planète. Le Canada doit donc créer des conditions favorables pour attirer une plus grande part du marché mondial de la R-D.

En résumé, le niveau et le profil des dépenses de R-D par le secteur des entreprises au Canada, ainsi que l'écart entre le Canada et les États-Unis au chapitre de l'intensité des DIRDE, résultent d'une interaction particulièrement complexe entre divers facteurs. S'il fallait nommer un facteur prépondérant, ce serait l'engagement moindre des entreprises canadiennes, dans leur ensemble, à poursuivre des stratégies axées sur l'innovation que celui de leurs homologues situées aux États-Unis ou dans bien d'autres économies avancées. Des politiques et programmes publics bien conçus peuvent influer sur le choix d'une stratégie d'entreprise qui privilégie davantage l'innovation, mais les forces du marché définies dans la section suivante seront l'encouragement le plus convaincant.

2. Origine et portée de l'examen (suite)

Innovation et stratégie commerciale

Quels facteurs incitent une entreprise à faire de l'innovation le pilier de sa stratégie concurrentielle? Qu'est-ce qui pousse certaines entreprises, et pas d'autres, à chercher continuellement de nouvelles façons de trouver ou de percer de nouveaux marchés, à élaborer des produits nouveaux ou améliorés, à tolérer les perturbations que suscite la mise en place de procédés et d'une organisation plus efficaces, et à assumer les risques (calculés) qui accompagnent toujours l'innovation? Malgré l'absence de consensus sur tous les facteurs qui entrent en jeu, le groupe d'experts a adopté, comme hypothèse de travail, une version modifiée du modèle logique élaboré par le Comité d'experts sur l'innovation dans les entreprises du CAC (voir la figure 2.4). Selon cette hypothèse, la décision prise par une entreprise d'adopter (ou non) une stratégie axée sur l'innovation dépend essentiellement des six grands facteurs décrits ci-dessous, dont l'importance varie d'une entreprise à l'autre.

  • Débouchés commerciaux. Le succès d'une stratégie commerciale dépend avant tout d'une bonne compréhension des besoins du client et de la détermination des débouchés commerciaux correspondants. Les stratégies commerciales axées sur l'innovation recherchent continuellement de meilleures façons de satisfaire les besoins actuels du client (p. ex., la messagerie express) ou de susciter de toutes nouvelles sources de demande (p. ex., le téléphone intelligent).
  • Caractéristiques structurelles. L'entreprise œuvre-t-elle dans un secteur traditionnellement axé sur l'innovation, comme la biotechnologie ou l'informatique, ou fournit-elle un service ou un produit plus courant? Est-elle une filiale d'une entreprise étrangère qui fait la majeure partie de sa R-D à l'étranger? Vend-elle ses produits à l'utilisateur final ou offre-t-elle des produits intermédiaires (p. ex., des ressources partiellement transformées) dans une chaîne de valeur mondiale?
  • Intensité de la concurrence. L'entreprise doit-elle innover sans cesse pour survivre, parce qu'elle offre un produit ou un service tributaire de l'évolution des goûts de la clientèle? Exerce-t-elle des activités sur un marché (intérieur ou étranger) où sévit une concurrence mondiale très vive et où elle se voit forcée d'innover afin de survivre et de prospérer?
  • Climat pour les nouvelles entreprises. L'entreprise fait-elle partie d'une grappe d'innovation où l'on trouve facilement du capital de risque sophistiqué, des connaissances à la fine pointe, des diplômés hautement qualifiés et d'autres entreprises qui possèdent une expertise complémentaire?
  • Politiques publiques. Les cadres et les politiques juridiques et réglementaires (p. ex., dans des domaines tels que la concurrence, la fiscalité des entreprises, les faillites et la propriété intellectuelle) sont-ils propices ou non à l'innovation en entreprise?
  • Ambition de l'entreprise. Quelle est la « culture organisationnelle » de l'entreprise? Dans quelle mesure l'entreprise présente-t-elle une aversion pour le risque? Dans quelle mesure est-elle résolue à prendre de l'expansion?

L'étude de tous ces facteurs dépasse le cadre du présent examen. Le mandat du groupe d'experts est axé sur les programmes de soutien du gouvernement fédéral à la R-D faite par les entreprises et à la R-D à but commercial. En fin de compte, l'efficacité de ce soutien dépend néanmoins de la volonté des entreprises canadiennes d'adopter des stratégies commerciales axées sur l'innovation qui requièrent de la R-D. À cet égard, l'intensité de la concurrence est la plus forte motivation. Dans le secteur privé, la « nécessité » créée par la concurrence est souvent la « mère » de l'innovation. Les avis donnés par le groupe d'experts dans le cadre du présent examen auront donc beaucoup plus d'incidence sur le rendement économique du Canada s'ils sont assortis d'une série de politiques de stimulation de la concurrence, tel que recommandé en 2008 par le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence, le « groupe d'étude Wilson » (voir l'annexe B). Ce groupe d'étude avait repéré plusieurs secteurs économiques qui demeuraient à l'abri de la concurrence par l'entremise de divers règlements, dont ceux restreignant la propriété étrangère. En tout, ces secteurs réglementés représentent environ 15 % du PIB de l'ensemble du secteur canadien des entreprises (Gu et Lafrance, 2010, p. 50; basé sur le PIB nominal de 2006), ce qui permet de penser qu'une réforme de la réglementation pourrait favoriser la concurrence dans de nombreux domaines et, de ce fait, soutenir l'innovation et la croissance de la productivité.

Figure 2.4 Processus d'innovation en entreprise — Modèle centré sur l'entreprise
Figure 2.4 Processus d'innovation en entreprise — Modèle centré sur l'entreprise

Une stratégie commerciale axée sur l'innovation constitue ce qui crée la « demande » d'activités de R-D en tant qu'intrant clé. Par ailleurs, l'étendue de la R-D menée par une entreprise sera aussi tributaire de son coût. Par conséquent, si les politiques et les programmes gouvernementaux réduisent le coût « d'approvisionnement » de la R-D pour une entreprise, celle-ci réalisera probablement plus de R-D qu'elle n'en ferait autrement. Il se pourrait même que les encouragements à la R-D soient assez intéressants pour pousser une entreprise à modifier au fil du temps sa stratégie commerciale afin d'accorder plus de place à l'innovation.

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L'innovation en entreprise — Au-delà de la R-D

L'innovation surgit partout dans l'économie, dans tous les secteurs et dans les entreprises de toute taille. D'ailleurs, l'innovation en entreprise englobe beaucoup plus que la R-D comme en témoigne très clairement la définition de l'innovation qu'en donne l'OCDE (mentionnée précédemment et dans l'encadré 2.1. L'innovation ne se retrouve pas uniquement, ni même principalement, dans les secteurs liés à la technologie de pointe, quoique l'utilisation efficace de la technologie reste un moteur clé de l'innovation et de la croissance de la productivité dans les économies modernes. Même dans les secteurs où la R-D est courante, de nombreuses innovations sont élaborées sans y avoir recours. À titre d'exemple, un rapport récent de l'OCDE, établi à partir de données recueillies dans 22 pays (notamment auprès du secteur manufacturier au Canada), indique que « les entreprises sont nombreuses à innover en matière de produits, de procédés, de marché ou d'organisation sans mener d'activités de R-D. C'est même le cas des entreprises qui commercialisent des produits nouveaux sur un marché en lançant avec succès des innovations considérées comme "technologiques". » (OCDE, 2010a, p. 23).

La R-D a néanmoins une importance déterminante au sein de l'économie puisqu'elle contribue de façon essentielle à l'innovation dans bon nombre des entreprises et des secteurs les plus dynamiques, qui sont à la fine pointe de la croissance mondiale et de la création de valeur (p. ex., des entreprises qui produisent ou utilisent de façon intensive des technologies omniprésentes, comme les TIC, la biotechnologie et les matériaux de pointe). Il existe généralement un lien étroit entre les activités qui dépendent en grande partie des connaissances et celles qui nécessitent de la R-D. On observe aussi une forte corrélation entre les dépenses de R-D des entreprises et d'autres indicateurs habituels de l'innovation comme les brevets, l'exportation de produits à forte intensité technologique et l'emploi de personnes très instruites. De plus, les avantages économiques des dépenses de R-D ne profitent pas seulement à celui qui effectue la R-D, mais débordent sur d'autres entreprises, amplifiant ainsi les retombées économiques. Toutes ces raisons avaient amené le Congressional Budget Office des États-Unis, dans une revue exhaustive de la littérature, à conclure que l'effet positif important des dépenses de R-D sur la croissance de la productivité faisait consensus, tout en reconnaissant la difficulté de quantifier précisément cet effet (2005, p. 1).

Le groupe d'experts, conformément à son mandat d'étudier la R-D effectuée par les entreprises dans le contexte plus général de l'innovation, s'est penché non seulement sur les programmes gouvernementaux qui favorisent directement l'augmentation des investissements directs dans la R-D menée par les entreprises, mais aussi sur ceux qui, dans la stratégie d'innovation d'une entreprise, appuient les facteurs clés complétant la R-D. Ces facteurs forment les quatre catégories d'intrants nécessaires pour mettre en œuvre une stratégie d'innovation lorsque la R-D constitue un élément essentiel (voir la figure 2.4 Ces quatre intrants complémentaires sont :

  • des idées et des connaissances qui soustendent l'innovation;
  • des personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales, dont l'imagination et l'énergie animent l'élaboration et la mise en œuvre de stratégies commerciales innovantes;
  • des réseaux, une collaboration et des liens qui permettent aux partenaires dans l'innovation de mettre en commun leur personnel et leurs ressources, et de partager l'information, les risques et les coûts;
  • du capital et du financement qui aident les entrepreneurs à faire le pont entre leurs idées novatrices et la viabilité commerciale.

Le présent examen s'intéresse aux initiatives fédérales qui aident les entreprises à mettre au point ces intrants ou à y accéder. Afin de situer le cadre des constatations et des recommandations énoncées dans les chapitres suivants, le groupe d'experts consacre le reste de ce chapitre à ces quatre intrants pour l'innovation en entreprise axée sur la R-D, et s'inspire d'études récentes pour résumer les principaux faits et hypothèses.

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Intrants pour l'innovation — Idées et connaissances

Aux fins du présent examen, l'acquisition « d'idées et de connaissances » par une entreprise désigne surtout les résultats de la R-D réalisée par l'entreprise elle-même ou à forfait. Il existe naturellement bien d'autres voies par lesquelles les entreprises peuvent trouver des idées qui stimulent l'innovation. En fait, les sondages effectués auprès d'entreprises innovantes montrent invariablement que la grande majorité des idées viennent des employés, des clients et d'autres entreprises (voir l'encadré 2.4). Néanmoins, pour conférer à ces idées une valeur commerciale appréciable, il faut souvent effectuer de la R-D et, presque toujours, comprendre et maîtriser des connaissances techniques complexes. De plus, les entreprises qui font de la R-D et qui sont au courant de la technologie de pointe pertinente sont mieux placées pour adopter ou adapter les innovations venant d'ailleurs.

La R-D ayant été effectuée au Canada en 2009 est évaluée à un peu moins de 30 milliards de dollars (1,92 % du PIB) surtout par le secteur des entreprises (15,2 milliards de dollars), suivi de l'enseignement supérieur (11,1 milliards) et des gouvernements (3  milliards) (OCDE, 2011). La figure 2.5 retrace l'historique des dépenses de R-D (en pourcentage du PIB) de ces trois principaux groupes.

Comme nous l'avons vu, le secteur de l'enseignement supérieur et les gouvernements jouent un rôle clé dans le système d'innovation canadien et viennent compléter le rôle des entreprises. Les universités effectuent la grande majorité de la recherche fondamentale, bien que la recherche fondamentale et la recherche appliquée soient de plus en plus interreliées. La R-D menée dans les collèges communautaires, les cégeps et les collèges polytechniques vise souvent à aider des entreprises à résoudre des problèmes de commercialisation, en transformant ces défis en sujets de travaux de recherche appliquée pour les étudiants. Les collèges communautaires, les cégeps et les collèges polytechniques aident aussi directement les entreprises à combler leurs besoins en innovation. C'est le cas notamment des centres collégiaux de transfert de technologie établis de longue date et associés aux collèges et cégeps québécois qui appuient les entreprises innovantes en leur fournissant du soutien technique, du développement technologique, de l'information et de la formation (voir aussi la figure 2.6). Les laboratoires gouvernementaux, quant à eux, effectuent de la recherche scientifique dans le cadre de leur mandat public et mènent également certaines activités de recherche à but commercial.

Figure 2.5 Dépenses de R-D au Canada, 1981-2009 (en pourcentage du PIB)
Figure 2.5 Dépenses de R-D au Canada, 1981-2009 (en pourcentage du PIB)

Encadré 2.4 D'où les entreprises tirent-elles leurs idées pour innover?

Le groupe d'experts a mené un sondage auprès d'un échantillon représentatif (selon la taille, la région et le secteur d'activité) de plus de 1 000 entreprises qui effectuent de la R-D au Canada. Une question clé du sondage était « Quelles sont les sources les plus importantes d'idées novatrices pour votre entreprise? a » (Les répondants pouvaient citer plusieurs sources.) Plus du tiers (37 %) des entreprises ont mentionné en premier lieu leurs employés en tant que source la plus importante d'idées novatrices, et un autre 22 % ont indiqué que les employés étaient l'une de leurs sources d'idées dans une mention subséquente. Les « clients » étaient la deuxième source mentionnée (25 % l'ont nommée en premier lieu). Aucune des autres sources d'idées mentionnées en premier lieu ne l'a été par plus de 5 % des entreprises sondées.


a Le sondage est analysé plus à fond au chapitre 5. (Retour au renvoi a)

Sources les plus importantes d'idées novatrices
« Quelles sont les sources les plus importantes d'idées novatrices pour votre entreprise? »
[Question ouverte : Réponses multiples acceptées]
Sources les plus importantes d'idées novatrices
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Intrants pour l'innovation — Personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales

Pour assurer l'avenir du Canada en tant qu'économie fondée sur l'innovation, il faut pouvoir compter sur un bassin suffisant de personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales. Les établissements publics d'enseignement postsecondaire (les universités, les collèges communautaires, les cégeps et les collèges polytechniques) qui forment les innovateurs et ceux qui soutiennent les activités d'innovation sont la principale source de ces talents. Ces établissements reçoivent leur financement avant tout des provinces, bien que le gouvernement fédéral apporte sa contribution par l'entremise des paiements de transfert, de l'aide financière accordée aux étudiants et du soutien direct à la formation en recherche et au perfectionnement des compétences en innovation. Le grand nombre d'établissements postsecondaires ayant des missions et des mandats diversifiés procure au Canada la maind'œuvre hautement compétente et qualifiée qui est le fondement même de l'innovation. Chacun de ces établissements a un rôle unique à jouer, fournissant les employés de demain aux différents éléments de l'écosystème de l'innovation. Les programmes universitaires canadiens de deuxième et troisième cycles forment des titulaires de maîtrises et de doctorats susceptibles de produire les idées marquantes qui permettront aux entreprises de rester à la fine pointe de la R-D. Les universités et les collèges forment des titulaires de baccalauréat et des techniciens qui sont souvent des intervenants de première ligne de l'innovation. Les collèges forment quant à eux des techniciens et des technologues pour faciliter le travail de commercialisation de l'entreprise 1.

C'est l'interaction entre ces types de talents complémentaires qui permet de bâtir une économie de l'innovation. Puisque les lacunes en matière d'innovation au Canada proviennent en partie de lacunes en matière d'éducation, le pays devra, pour améliorer ses résultats mondiaux, trouver un équilibre entre la quantité et la qualité du capital humain. Cela exigera une collaboration entre les établissements postsecondaires, les organismes fédéraux et provinciaux, ainsi que le secteur privé et d'autres partenaires pour veiller à combler les besoins en recrutement, en formation et en déploiement liés à l'innovation par les entreprises. En effet, bien que le Canada se classe au premier rang des pays de l'OCDE pour ce qui est des taux d'obtention de diplômes postsecondaires par habitant, il se situe autour de la moyenne pour ce qui est des taux d'obtention de baccalauréats, et non loin du dernier rang quant aux doctorats. Il est néanmoins encourageant de voir que l'augmentation du nombre de doctorats accordés au Canada a été plus importante, surtout en sciences et en génie, que dans la plupart des pays comparables durant la période 2005-2008, ce qui a contribué à améliorer notre classement (CSTI, 2011).

L'avantage salarial que possèdent les employés détenant des diplômes postsecondaires par rapport aux diplômés des écoles secondaires est moins marqué au Canada qu'aux États-Unis (Institute for Competitiveness & Prosperity, 2010, p. 35). Il s'agit là d'un indicateur de la faiblesse relative de la demande par les entreprises canadiennes à l'égard des diplômés postsecondaires, ce qui cadre avec le fait que les entreprises canadiennes sont moins portées à adopter des stratégies axées sur l'innovation. Selon Statistique Canada, jusqu'à un cinquième des titulaires de doctorat prévoient quitter le Canada quand ils auront obtenu leur diplôme (Desjardins et King, 2011). Lorsqu'ils quittent le pays, ces diplômés emportent avec eux des connaissances et compétences qui pourraient contribuer à assurer au Canada un avenir plus innovant et prospère.

Les étudiants acquièrent des connaissances non seulement en classe, mais aussi en effectuant de la recherche pratique qui les expose aux réalités du monde des affaires et leur permet d'acquérir les compétences professionnelles et entrepreneuriales dont ils auront besoin pour contribuer pleinement à leur milieu de travail une fois leurs études terminées. D'après les employeurs, les programmes qui encouragent les étudiants postsecondaires à prendre part à des projets de recherche auxquels participent les entreprises offrent plusieurs avantages, notamment :

  1. l'occasion de trouver les meilleures recrues,
  2. la capacité d'influencer les programmes d'études afin qu'ils soient mieux adaptés à l'industrie,
  3. l'exposition aux nouvelles idées et au matériel spécialisé qui se trouvent dans les établissements d'enseignement, et
  4. l'accès à une main-d'œuvre plus souple.

Bien qu'il soit crucial de former des travailleurs en innovation ici au Canada, il demeure que sur le plan démographique, ceux-ci ne seront pas en nombre suffisant pour répondre aux besoins des entreprises. D'après certaines estimations, il pourrait y avoir d'ici 20 ans en Ontario seulement au moins deux millions de postes à combler pour les travailleurs en innovation (Miner, 2010). Un système d'immigration qui cible les compétences recherchées donne la possibilité au Canada de miser sur les compétences, la perspicacité et l'esprit d'entreprise des personnes nées à l'étranger qui s'installent au Canada.

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Intrants pour l'innovation — Réseaux, collaboration et liens

La collaboration entre les entreprises, les gouvernements et le secteur de l'enseignement supérieur peut favoriser considérablement la conception et la mise en marché réussie de nouveaux produits et procédés. Les entreprises forgent des partenariats stratégiques pour se brancher sur les réseaux mondiaux du savoir, partager les résultats des recherches et les risques en matière de R-D, mettre en commun le personnel compétent, commercialiser des inventions et faciliter l'accès à de nouveaux marchés. C'est donc dire que les infrastructures sociale et matérielle qui mettent en rapport des collaborateurs et des réseaux de soutien revêtent une grande importance pour l'innovation en entreprise.

Pour assurer une collaboration efficace entre les entreprises et le secteur de l'enseignement supérieur, il faut relier la « stimulation de l'offre » (supply-push) de recherches et de découvertes et « l'attraction par la demande » (demand-pull) des entreprises qui cherchent à exploiter le potentiel commercial des nouvelles idées. Comme l'illustre la figure 2.6, cela fait intervenir non seulement les entreprises, les universités, les collèges communautaires, les cégeps et les collèges polytechniques, mais également tout un éventail d'acteurs intermédiaires appartenant à un « écosystème » de l'innovation caractérisé par des synergies, des liens ainsi que des flux de connaissances et d'idées efficaces. C'est un mélange complexe, notamment parce que les incitatifs et les cultures organisationnelles varient d'un établissement à l'autre. Les acteurs qui font office d'intermédiaires sont, entre autres :

  • les bureaux de transfert de la technologie, qui offrent du soutien pour aider à commercialiser la recherche et la propriété intellectuelle générées par les universités (d'autres remplissent aussi cette fonction, tels que les Centres d'excellence en commercialisation et en recherche);
  • les bureaux de recherche appliquée des collèges, qui permettent aux collèges communautaires, aux cégeps et aux collèges polytechniques d'appuyer les entreprises en leur offrant des solutions adaptées à leurs besoins particuliers en matière de commercialisation;
  • les instituts et programmes publics de recherche, comme les laboratoires gouvernementaux, les instituts du Conseil national de recherches du Canada et d'autres établissements dont il sera question dans les chapitres suivants;
  • les incubateurs, qui offrent de l'expertise technique, du mentorat et d'autres services pour favoriser un développement accéléré des entreprises;
  • les anges financiers et les investisseurs en capital de risque, qui fournissent le capital de risque dont ont besoin les entreprises innovantes au stade du démarrage pour faire le pont entre leurs idées nouvelles et la viabilité commerciale.

Dans son survol de la collaboration entre les secteurs public et privé, le CSTI (2009, p. 37) explique ce qui suit :

Bien que le tableau général soit inégal, la prépondérance des résultats permet de penser que beaucoup d'universités canadiennes sont des établissements scientifiques de premier ordre. Toutefois, dans une économie du savoir, on ne pense pas qu'il soit suffisant que les universités d'un pays produisent de la recherche scientifique de pointe de manière isolée […] les liens véritables entre les trois principaux secteurs de financement et de réalisation de l'innovation [entreprise, enseignement postsecondaire et gouvernement] contribuent de manière significative au succès d'un système national d'innovation, surtout comme mécanisme de transfert des S-T dans la sphère commerciale.

CSTI (2009, p. 37)

Le Canada se situe au-dessus de la moyenne de l'OCDE quant au pourcentage des dépenses de R-D du secteur de l'enseignement supérieur financées par l'industrie – plus de 8 % en 2008 (OCDE, 2011). C'est donc dire que les établissements postsecondaires constituent une importante ressource pour l'innovation en entreprise pour certaines activités et dans certains secteurs. Cependant, l'étendue de la collaboration semble assez restreinte puisque le Canada se classe parmi les derniers pays membres de l'OCDE quant à la proportion des entreprises collaborant avec les universités au chapitre de la R-D (CSTI, 2009, p. 40).

Bien que la commercialisation des connaissances tirées de la recherche soit une dimension clé de la collaboration, des réseaux et des liens entre les secteurs public et privé, il faut signaler que de tels partenariats procurent de nombreux autres avantages, notamment l'accès pour l'industrie à de l'équipement et du personnel spécialisés (particulièrement d'éventuels futurs employés), ainsi qu'une certaine stimulation provenant des nouvelles questions et orientations de recherche qui découlent des problèmes auxquels se heurtent les entreprises innovantes (voir la figure 2.6).

Certains ont soutenu que les préoccupations entourant la gestion des droits de propriété intellectuelle (DPI) ainsi que les restrictions à la diffusion de la recherche que peuvent imposer les entreprises partenaires nuisent à une collaboration fructueuse entre les entreprises et les chercheurs universitaires. Si ces préoccupations sont fort justifiées dans certains cas, la grande majorité des résultats de la recherche universitaire tombe dans le domaine public en temps opportun et est ainsi accessible à tous les utilisateurs industriels potentiels. En ce qui concerne les DPI, le groupe d'experts n'est pas convaincu qu'il existe un modèle de propriété susceptible de convenir dans toutes les circonstances. En fait, les négociations sur les DPI semblent le plus souvent achopper sur des évaluations divergentes de la valeur commerciale d'une nouvelle propriété intellectuelle au stade du démarrage. Ce qui, pour les inventeurs et les établissements, est parfois perçu comme une percée inestimable ne représente souvent pour les entreprises qu'une idée dont le développement sera très onéreux.

Outre les enjeux mentionnés précédemment concernant les DPI, le fait que le Canada ne profite pas autant qu'il le devrait de la valeur de la propriété intellectuelle produite au pays préoccupe le groupe d'experts. Bien que le Canada génère beaucoup de propriété intellectuelle, il est moins apte à en récolter les bénéfices commerciaux. Un trop grand nombre d'idées canadiennes originales enrichissent les autres. Le groupe d'experts est d'avis que le gouvernement se doit d'étudier cette question plus à fond. Il faudrait tout particulièrement développer les compétences et les connaissances des entrepreneurs canadiens concernant la gestion efficace de leur propriété intellectuelle.

Figure 2.6 Écosystème de l'innovation — Transformer la « recherche » en « innovation » a
Figure 2.6 Écosystème de l'innovation — Transformer la « recherche » en « innovation »

a L'axe horizontal représente le continuum de la R-D, depuis la recherche fondamentale inspirée par la curiosité, à gauche, vers le développement expérimental en vue de la commercialisation, à droite. L'intérêt porté par beaucoup d'établissements d'enseignement postsecondaire recule au fur et à mesure que la recherche fondamentale devient du développement, malgré le fait que ces établissements effectuent de la recherche appliquée et que les collèges, tout particulièrement, se trouvent au milieu de l'axe. L'intérêt porté par les entreprises à la R-D régresse à mesure que le contenu axé sur le développement et le marché diminue. Cela crée un écart structurel au milieu du continuum de la R-D et c'est là que les divers établissements intermédiaires doivent entrer en jeu pour compléter les rôles des établissements postsecondaires et des entreprises dans l'écosystème de l'innovation. (Retour au renvoi a)

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Intrants pour l'innovation — Capital et financement

Les entreprises innovantes au stade du démarrage doivent avoir accès au capital de risque qui leur permettra de faire le pont entre leurs idées novatrices et la viabilité commerciale. Le capital de risque peut provenir des revenus internes de l'entreprise ou de sources externes. En ce qui a trait aux sources externes, le capital peut se présenter sous les formes décrites ci-dessous :

  • Le capital d'amorçage et de prédémarrage, qui sert à financer les toutes premières étapes du développement d'une entreprise (activités telles que la validation du concept, le développement du produit et la mise en marché initiale) provient souvent en premier lieu des créateurs de l'entreprise, de la famille et des amis, puis d'« anges financiers ». Ces derniers sont souvent des personnes qui ont réussi en tant qu'entrepreneurs dans des entreprises technologiques et sont donc en mesure de fournir non seulement des investissements financiers, mais aussi du mentorat aux nouveaux entrepreneurs dans leur domaine d'expertise.
  • Le capital de risque, qui sert à financer les entreprises qui ont réussi à surmonter les obstacles du démarrage et du financement par les anges financiers. Il provient généralement de fonds qui sont gérés par des professionnels et qui regroupent les ressources de plusieurs investisseurs et parfois d'intervenants du secteur public.
  • Les marchés publics, les fusions et les acquisitions, qui entrent en jeu lorsqu'une entreprise franchit les premières étapes de la commercialisation; elle a alors besoin de fonds pour prendre de l'expansion, mais n'a pas encore accès aux formes de financement traditionnelles comme les prêts des banques et des coopératives de services financiers.

Sans la présence active au Canada de sources suffisantes de capital, des entreprises étrangères ayant une meilleure capacité ou ayant tendance à investir dans du capital de risque pourraient exploiter certains avantages commerciaux provenant des innovations qui prennent naissance au pays 2. Nous reviendrons sur cette question et sur d'autres points connexes au chapitre 7.

Les quelques données disponibles sur les anges financiers au Canada semblent indiquer « que ces sources sont beaucoup moins vastes, toutes proportions gardées, que les sources comparables aux États-Unis » (CAC, 2009, p. 9). Cette situation a des répercussions qui vont bien au-delà de la disponibilité du financement, car les investisseurs à l'étape du démarrage sont une source inestimable de mentorat et d'expertise. Les taux de rendement des fonds canadiens de capital de risque ont été beaucoup plus faibles, en moyenne, que ceux des fonds américains, qu'il s'agisse de fonds de capital de risque privés ou donnant droit à une aide fiscale (« de travailleurs »). Leur taux de rendement relativement faible résulte de plusieurs facteurs, y compris le fait que ces fonds de capital de risque sont de moindre envergure. En outre, ce secteur est relativement jeune au Canada et il « n'a pas encore acquis suffisamment d'expérience pour pouvoir sélectionner et conseiller les meilleurs candidats potentiels pour les investissements » en capital de risque (CAC, 2009, p. 9).

Les investissements dans les machines et le matériel stimulent aussi l'innovation au sein des entreprises, car ces biens intègrent les idées, technologies et innovations les plus récentes développées par d'autres. Il importe de souligner que le secteur des entreprises du Canada accuse depuis longtemps un retard par rapport à celui des États-Unis en matière d'investissements en TIC par travailleur (voir la Figure 2.7). Étant donné que la production et l'utilisation des TIC ont été les principaux moteurs de la forte croissance de la productivité aux États-Unis depuis au moins dix ans, le manque d'investissements dans les TIC au sein du secteur privé canadien est très inquiétant 3.

Figure 2.7 Investissements en TIC par travailleur dans le secteur des entreprises, Canada par rapport aux États-Unis, 1987-2009
(en dollars américains courants)
Figure 2.7 Investissements en TIC par travailleur dans le secteur des entreprises, Canada par rapport aux États-Unis, 1987-2009 (en dollars américains courants)

L'Institute for Competitiveness & Prosperity (2010, p. 39-40) a indiqué que deux principaux facteurs ont fait hésiter les entreprises à accroître leurs investissements dans la technologie : les taux d'imposition relativement élevés sur les investissements en capital et le manque d'intensité de la concurrence. D'importants progrès ont été enregistrés, et continuent de l'être, au chapitre du taux d'imposition (p. ex., la diminution constante du taux d'imposition des sociétés, l'élimination de l'impôt sur le capital et l'harmonisation plus poussée des régimes de taxes de vente fédéral et provinciaux). L'absence relative d'intensité de la concurrence persiste davantage au Canada; ce phénomène est dû surtout au marché, relativement petit et fragmenté sur le plan géographique, et à des politiques qui mettent certains secteurs à l'abri de la concurrence internationale. Les initiatives qui favorisent la concurrence, et surtout, tel que mentionné précédemment, celles recommandées par le groupe d'étude Wilson, constituent la pierre d'assise d'une politique axée sur l'innovation au Canada.

Maintenant que le mandat du groupe d'experts a été situé dans le contexte plus large de l'innovation, le prochain chapitre se concentrera sur les programmes qui sont au cœur même de l'examen du soutien fédéral à la R-D. Ensuite, le groupe d'experts présentera ses avis sur la façon dont le gouvernement peut améliorer l'incidence de ces programmes.


1 Le paysage éducatif riche et diversifié du Canada en matière d'enseignement comporte environ 250 établissements postsecondaires, dont 152 collèges (comprenant 48 cégeps au Québec). Certains décernent des diplômes, certains sont des instituts de technologie et d'autres, des collèges polytechniques. De nombreux collèges sont des nouveaux venus dans l'innovation en aval, près des activités de commercialisation des PME. Le pays compte 95 universités, dont beaucoup sont dotées d'installations de recherche de calibre mondial. (Retour au renvoi 1)

2 À titre d'exemple, une étude publiée en 2009 par l'Association canadienne du capital de risque et d'investissement indique que « ce financement américain se dirige généralement vers des entreprises à des stades plus avancés et entraîne quelquefois un glissement de leurs activités aux États-Unis. L'établissement d'une économie technologique forte et innovatrice au Canada nécessite une solide industrie canadienne du capital de risque. » (Duruflé, 2009, p. 48). (Retour au renvoi 2)

3 Dans le cadre de la « Stratégie sur l'économie numérique » du gouvernement, le budget de 2011 a octroyé un nouveau financement de 80 millions à un projet pilote, mené par le Programme d'aide à la recherche industrielle et les collèges, pour stimuler l'adoption par les PME des TIC pertinentes (ministère des Finances Canada, 2011). (Retour au renvoi 3)

3. Aperçu des programmes de soutien à la R-D en entreprise

Le groupe d'experts était chargé d'examiner trois types de programmes fédéraux de soutien à la recherche-développement (R&D) en entreprise ou à but commercial, notamment : i) le crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE); ii) les programmes qui soutiennent la R&D en entreprise par l'entremise de dépenses directes (qui peuvent être généraux ou axés sur des secteurs ou des régions); et iii) les programmes financés par des conseils subventionnaires fédéraux, des ministères ou des organismes qui soutiennent la R&D à but commercial, souvent menée par le milieu de l'éducation. Le présent chapitre décrit la série de programmes analysés par le groupe d'experts. Il importe toutefois de rappeler tout d'abord les raisons pour lesquelles les gouvernements doivent se doter de programmes qui soutiennent l'innovation et la R&D en entreprise.

Raison d'être du soutien gouvernemental à l'innovation en entreprise

Le premier motif d'une intervention gouvernementale dans les activités commerciales du secteur privé est d'améliorer les résultats sur les marchés et ainsi, le mieux-être de la société dans son ensemble. Dans certaines conditions, les marchés n'utilisent pas efficacement les ressources; le gouvernement intervient alors pour tenter de corriger ou, du moins, de réduire les « défaillances du marché » (p. ex., pour éviter les monopoles, protéger la propriété intellectuelle, offrir des « biens publics » comme la recherche fondamentale dont l'ensemble de la société peut profiter, ou encore pour surmonter les problèmes liés à une information insuffisante). Le gouvernement peut aussi intervenir par souci d'équité (p. ex., pour offrir un filet de sécurité sociale) ou, si des ententes internationales ne peuvent être conclues, pour mettre en place des règles du jeu équitables lorsque les subventions accordées dans d'autres pays mettent les entreprises canadiennes en situation de désavantage concurrentiel.

Dans le cadre du présent examen, les programmes gouvernementaux qui encouragent la R&D en entreprise ont pour motivation principale d'améliorer la croissance de la productivité au Canada en incitant les entreprises à innover davantage. En ce qui concerne particulièrement la R&D, une foule de données empiriques attestent qu'une entreprise n'est pas la seule à profiter de tous les avantages de ses investissements en R&D (voir par exemple Parsons et Phillips, 2007). Une partie des connaissances produites est récupérée « gratuitement » par d'autres entreprises, qui s'en servent ensuite parfois pour améliorer leur propre productivité. L'existence de telles retombées signifie qu'un dollar investi dans la R&D par une entreprise profite à l'économie dans son ensemble et non seulement à cette entreprise. C'est pourquoi les gouvernements offrent des encouragements tels des crédits d'impôt, des subventions et des services consultatifs pour inciter les entreprises à mener plus d'activités de R&D qu'elles ne le feraient autrement.

Il existe d'autres raisons d'intervenir. Un certain nombre de programmes d'encouragement à l'innovation en entreprise sont conçus pour surmonter les désavantages d'une petite taille ou pour réduire les obstacles au démarrage (p. ex., les stages en entreprise qui permettent aux étudiants d'acquérir une première expérience professionnelle essentielle). En outre, de nombreuses entreprise plus petites axées sur la R&D ne peuvent se permettre d'avoir sur place toute l'expertise et toute l'infrastructure dont elles ont besoin. Elles doivent donc se fier aux laboratoires du secteur public et aux services consultatifs comme ceux du Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI). Le gouvernement, à titre de client principal, peut aider une jeune entreprise innovante à atteindre l'échelle de production et à obtenir la crédibilité qui lui permettront de livrer concurrence sur un plus vaste marché. Les contributions du secteur public au capital d'amorçage et au capital de risque peuvent s'avérer nécessaires pour partager les risques dès les premières étapes de la création d'une société et permettre à beaucoup d'entreprises canadiennes de technologie d'atteindre une taille viable.

Bien qu'elle procure des avantages, l'intervention de l'État entraîne des coûts. Les impôts qui financent les programmes gouvernementaux diminuent le rendement de l'économie en raison de leurs effets défavorables sur l'incitation à travailler, à épargner et à investir. Tous les programmes engendrent des frais de gestion et de conformité qui en atténuent les retombées. Le gouvernement, tout comme le marché, peut faire l'objet de « défaillances », en raison de renseignements inadéquats ou de pressions politiques (p. ex., en favorisant des intérêts particuliers, en créant de trop nombreux petits programmes ou en continuant de soutenir des activités qu'il vaudrait mieux abandonner).

Avant de décider si une intervention gouvernementale est justifiée pour corriger une défaillance réelle ou appréhendée du marché, il faut prendre en considération tous les facteurs mentionnés précédemment. Ces questions seront abordées concrètement dans les chapitres qui suivent. Le reste du présent chapitre décrit l'ensemble des programmes sur lesquels s'est penché le groupe d'experts.

Profil du soutien du gouvernement fédéral à la R&D en entreprise

Le gouvernement fédéral soutient la R&D en entreprise et la R&D à but commercial au moyen d'un vaste éventail de programmes1. Ces programmes varient considérablement au regard :

  • des intrants appuyés — idées et connaissances; personnes talentueuses, instruites et entrepreneuriales; réseaux, collaboration et liens; et capital et financement;
  • du type d'activités soutenues — recherche fondamentale, recherche appliquée, développement expérimental et commercialisation;
  • du type de soutien — encouragements fiscaux, subventions et contributions remboursables ou non remboursables, prestation de services, acquisition de biens et de services en matière de recherche et d'innovation;
  • du bénéficiaire admissible — soutien offert directement à une entreprise par rapport à un soutien à d'autres organismes qui mènent des activités de R&D à but commercial;
  • de la taille — budget du programme, nombre de projets soutenus, nombre de membres du personnel administratif et aide maximale fournie;
  • de la portée — nationale, sectorielle ou régionale.

Pour mieux saisir la diversité des programmes, le groupe d'experts a créé une base de données pangouvernementale réunissant 60 programmes livrés par 17 entités fédérales (voir la figure 3.1)2. Les conclusions du groupe d'experts portent uniquement sur ces 60 programmes, lesquels englobent la plupart des activités de R-D en entreprise et de R-D à but commercial bénéficiant d'un soutien fédéral (voir l'encadré 3.1). Cet exercice est le premier du genre. Il constitue donc une étape incontournable pour présenter en un seul portefeuille la diversité des programmes fédéraux de soutien à la R-D en entreprise.

Encadré 3.1 Dépenses examinées par le groupe d'experts

Le groupe d'experts était chargé d'examiner les dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise. D'après les données fournies par les ministères et organismes, les dépenses estimées pour le soutien à l'innovation en entreprise ont atteint environ 6,44 milliards de dollars pour l'exercice 2010–2011, réparties entre plus de 100 programmes et instituts.

Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010–2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)

Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010–2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)
Dépenses fédérales en appui à la R-D en entreprise, 2010-2011 (en milliards de dollars, y compris les frais d'administration des programmes fédéraux)

Le groupe d'experts a examiné 60 de ces programmes et instituts, dont les dépenses totalisaient 5,14 milliards de dollars (ou 4,96 milliards, une fois soustraits les frais d'exploitation des programmes fédéraux). Ces programmes ont été choisis principalement à partir d'une liste qui, à titre d'illustration, accompagnait la lettre exposant le mandat du groupe d'experts. Ce dernier avait toute la latitude nécessaire pour choisir les programmes soumis à l'examen. Pour parachever la liste initiale, il a retiré un nombre restreint de programmes dont le but principal n'était pas de soutenir l'innovation en entreprise et en a ajouté d'autres pour assurer la représentativité des divers instruments du portefeuille. Cette liste (voir l'annexe A) regroupe les principaux programmes et la majeure partie (environ 80 %) des dépenses fédérales de R-D qui soutiennent l'innovation en entreprise.

Au cours de l'exercice 2010–2011, les dépenses, excluant les frais d'exploitation, des 60 programmes soumis à l'examen (ci-après désignés comme « l'enveloppe ») étaient estimées à près de 4,96 milliards de dollars3, dont on prévoit qu'environ 70 % (3,47 milliards) seront affectés au crédit d'impôt pour la RS&DE4, et 30 % (1,5 milliard) aux 59 programmes de dépenses directes.

La répartition des dépenses entre les nombreux programmes de dépenses directes est très inégale : les cinq plus importants programmes représentent environ 40 % des dépenses directes alors que les 15 plus importants comptent pour près de 72 % des dépenses directes (voir la figure 3.2). Un seul programme, le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI), a représenté plus de 15 % des dépenses directes en 2010–2011, tandis que plus de 50 % des programmes comptaient chacun pour moins de 1 % du montant total des dépenses directes de 1,5 milliard de dollars.

Les programmes de dépenses directes sont très diversifiés. En voici quelques exemples :

  • Le PARI est un programme qui offre une vaste gamme de services consultatifs et du financement sous forme de contributions aux petites et moyennes entreprises (PME) menant des projets de R&D à haut risque. Il soutient aussi des établissements postsecondaires et à but non lucratif qui offrent aux PME des conseils techniques et des conseils en matière de commercialisation.
  • Des initiatives sectorielles, notamment par l'Institut de recherche aérospatiale du Conseil national de recherches du Canada, qui mène
  • des activités de R&D en collaboration avec les entreprises et qui conclut des contrats d'octroi de licences et des ententes de rémunération à l'acte. Parmi les exemples de soutien indépendant à l'innovation en entreprise figurent FPInnovations, un partenariat public-privé avec le secteur des produits forestiers, et Technologies du développement durable du Canada, une société à but non lucratif qui accorde du financement à des initiatives écotechnologiques et qui est elle-même financée par le gouvernement fédéral.
  • L'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est le deuxième programme de dépenses directes en importance. Comme l'a annoncé le gouvernement dans le budget de 2011, elle fera partie d'un examen particulier de toutes les politiques et de tous les programmes fédéraux liés à l'industrie aérospatiale. Par conséquent, le groupe d'experts n'a pas tiré de conclusions spécifiques concernant l'ISAD, mais il accueillerait favorablement l'occasion de fournir des avis et d'autres formes d'aide pour appuyer cet examen.
  • Dix-sept instituts du CNRC (y compris l'Institut des matériaux industriels et l'Institut de recherche aérospatiale mentionné précédemment) mènent un grand nombre de travaux de recherche fondamentale et appliquée pour des clients des secteurs privé et public. Les dépenses des fonds affectés à ces instituts ont atteint 276 millions de dollars en 2010–2011, soit environ 19 % des dépenses fédérales directes en appui à la R&D.
Figure 3.1 Dépenses pour l'enveloppe totalea – (en millions de dollars, excluant les frais d'administration des programmes fédéraux)
  2007–08 2008–09 2009–10 2010–11 Dépenses directes pour 2010–11 (en  %)

a Les investissements de BDC Capital de risque ne figurent pas dans le tableau. Les dépenses au titre du crédit d'impôt pour la RS&DE sont des prévisions pour 2009 et 2010. Les montants de RS&DE correspondent aux années d'imposition et non aux exercices financiers. Certains des programmes énumérés à la rubrique « Programmes de contributions remboursables » offrent également une aide non remboursable, notamment aux entités à but non lucratif. Les dépenses du CNRC à l'égard du programme sur les grappes technologiques et les dépenses à l'appui de Partenariat automobile du Canada sont intégrées aux totaux des instituts du CNRC. Les programmes énumérés à la rubrique « Activités de R&D menées au palier fédéral – Autres » comportent tous une composante de subventions et de contributions qui s'ajoute aux activités de R&D réalisées au palier fédéral. Le total de ces activités est présenté séparément dans le tableau. Les totaux partiels peuvent avoir été arrondis. Pour connaître l'appellation complète des organismes parrains (entre parenthèses), veuillez consulter la Liste des sigles, à la page x. (Retour au renvoi 3.1a)

b Le chiffre relatif au crédit d'impôt pour la RS&DE de 2007 indiqué dans le document Dépenses fiscales et évaluations 2010 est légèrement plus élevé, soit 3,35 milliards de dollars (ministère des Finances Canada, 2010b). Ce chiffre est basé sur des données mises à jour, obtenues lorsque le groupe d'experts avait déjà commencé son analyse. (Retour au renvoi 3.1b)

c s. o. indique qu'un programme n'existait pas au cours de l'exercice en cause. (Retour au renvoi 3.1c)

d Les chiffres relatifs aux instituts du CNRC renvoient aux dépenses des fonds alloués.(Retour au renvoi 3.1d)

Source : D'après des données fournies par les ministères et organismes.

Dépenses totales pour l'enveloppe 4184,1 4567,6 4668 4962,9
Dépenses indirectes totales : 3256,0b 3485 3280 3470
Crédit d'impôt pour la RS&DE (FIN et ARC)  928,1 1082,6 1388 1492,9 100,0 %
Dépenses directes : Programmes de contributions remboursables (sommes versées aux entreprises entre parenthèses)
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (IC) 9,7 33,7 61,5 112,7 7,6 %
(9,70) (33,70) (61,50) (112,70)  
Fonds d'innovation de l'Atlantique (APECA) 59 58,1 57,6 66,2 4,4 %
(24,70) (25,00) (28,60) (28,00)  
Programme de croissance des entreprises et des régions (DEC) 3,1 13,1 38,0 51,2 3,4 %
(2,1) (5,5) (15,7) (22,7)  
Programme de développement des entreprises (APECA) 17,7 15,6 16,7 13,4 0,9 %
(9,9) (11,3) (12,1) (11,4)  
Programme de développement du Nord de l'Ontario (IC – FedNor) 5,4 12,4 6,1 5,1 0,3 %
(0,5) (1,3) (0,7) (0,4)  
Investir dans l'innovation des entreprises (FedDev Ontario) s. o.c s. o. s. o. 0,1 0,0 %
(s. o.) (s. o.) (s. o.) (0,1)  
Fonds d'innovation pour le secteur automobile (IC) s. o. 0,0 0,0 0,0 0,0 %
(s. o.) 0,0 0,0 0,0  
Total partiel 94,9 132,9 179,9 248,7 16,7 %
Dépenses directes : Programmes de subventions et de contributions non remboursables
Programme d'aide à la recherche industrielle (CNRC) 86,1 86,5 231 237,3 15,9 %
Réseaux de centres d'excellence (Trois conseils) 72,4 75,7 68,3 78,4 5,3 %
FPInnovations (RNCan) 28,6 28,4 48,8 78,3 5,2 %
Fonds de technologies du DD (TDDC) 53,8 101,7 109,8 76,8 5,1 %
Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (DEO) 63,7 69,8 82,7 73,3 4,9 %
Subventions de projets stratégiques (CRSNG) 67 73,6 61,1 57 3,8 %
Subventions de recherche et développement coopérative (CRSNG) 44,4 50,3 52,5 55,5 3,7 %
Centres d'excellence en commercialisation et en recherche (Trois conseils) 0 10,9 30,9 49,8 3,3 %
Subventions de réseaux stratégiques (CRNSG) 16,5 22,6 31,8 33,5 2,2 %
Programme de professeurs-chercheurs industriels (CRSNG) 22 23,4 27 26,6 1,8 %
Programme d'innovation dans les collèges et la communauté (CRSNG) s. o. 2,1 14,6 28 1,9 %
Programme d'innovation en matière de bioproduits agricoles (AAC) 0,6 7,3 20,5 15,7 1,1 %
Programme de projets de recherche concertée sur la santé (CRSNG) 9,2 9,1 11,7 13,7 0,9 %
Initiative de grappes agro-scientifiques canadiennes (AAC) s. o. s. o. 1,3 12,6 0,8 %
Programme de subventions d'engagement partenarial (CRSNG) s. o. s. o. 1,4 11,6 0,8 %
Programme de stages en recherche et développement industrielle (Trois conseils) s. o. 3,2 6,3 7,3 0,5 %
Programme De l'idée à l'innovation (CRSNG) 5,5 7,4 6,3 5,7 0,4 %
Programme de démonstration des principes (IRSC) 6,6 4,4 1,8 5,4 0,4 %
Bourses postdoctorales de R et D industrielle (CRSNG) 6 5,6 5,1 5,3 0,4 %
Initiative de Développement de produits agricoles innovateurs (AAC) s. o. s. o. 1,4 5,2 0,4 %
Partenariat automobile du Canada (Trois conseils, FCI et CNRC) s. o. s. o. 0,2 5,1 0,3 %
Programme de bourses d'études supérieures à incidence industrielle (CRSNG) 3,7 3,7 4,6 4,7 0,3 %
Programme de recherche en collaboration avec l'industrie (IRSC) 8 8,6 6,2 4,5 0,3 %
Réseaux de centres d'excellence dirigés par l'entreprise (Trois conseils) s. o. 0 4 4,3 0,3 %
Programme de bourses de recherche de 1er cycle en milieu industriel (CRSNG) 3,4 3,4 3,3 3,9 0,3 %
Initiative pour la recherche appliquée et la commercialisation (FedDev Ontario) s. o. s. o. s. o. 0,9 0,1 %
Programme d'ateliers de partenariat (CRSNG) 0,1 0,4 0,2 0,3 0,0 %
Programme de subventions d'interaction (CRSNG) s. o. s. o. 0,1 0,2 0,0 %
Programme de développement de la technologie (FedDev Ontario) s. o. s. o. s. o. 0 0,0 %
Total partiel 497,5 598,1 832,6 901 60,4 %
Dépenses directes : Programmes d'achat et d'approvisionnement
Programme de démonstration de technologies (RDDC) 31,2 30,1 23,4 23,5 1,6 %
Programme de développement des technologies spatiales (ASC) 14,6 9,7 15,3 7,7 0,5 %
Total partiel 45,8 39,8 38,7 31,2 2,1 %
Dépenses directes : Activités de R-D menées au palier fédéral – Instituts du Conseil national de recherches du Canadad
Institut des matériaux industriels (CNRC) 25,1 34 37,1 33,8 2,3 %
Institut de recherche aérospatiale (CNRC) 36,7 28,7 33,1 30,1 2,0 %
Institut de recherche en biotechnologie (CNRC) 28 27,6 32,1 27 1,8 %
Institut de recherche en construction (CNRC) 26,3 29,3 29,6 26,8 1,8 %
Institut des sciences des microstructures (CNRC) 24,1 25,1 25,9 24,3 1,6 %
Institut de technologie de l'information (CNRC) 22,1 21 21,8 20,1 1,3 %
Institut des biosciences marines (CNRC) 16,3 18,4 18,6 16,6 1,1 %
Institut de biotechnologie des plantes (CNRC) 14,7 14,7 15,1 13,7 0,9 %
Institut des sciences biologiques (CNRC) 15,3 14,9 16,1 13,4 0,9 %
Institut du biodiagnostic (CNRC) 13,3 13,1 15,5 13,3 0,9 %
Institut national de nanotechnologie (CNRC) 12,5 12,2 12,7 12,3 0,8 %
Institut d'innovation en piles à combustible (CNRC) 10,7 13 13,8 11,8 0,8 %
Institut Steacie des sciences moléculaires (CNRC) 13,1 12,1 12,8 11 0,7 %
Institut de technologie des procédés chimiques et de l'environnement (CNRC) 10,6 12,1 12,3 10,3 0,7 %
Institut des technologies océaniques (CNRC) 10,9 10,4 11 10,1 0,7 %
Centre de technologie des transports de surface (CNRC) 1,3 1,6 1,9 1,1 0,1 %
Centre d'hydraulique canadien (CNRC) 1 0,6 0,6 0,5 0,0 %
Total partiel 281,9 288,9 310,1 276,3 18,5 %
Dépenses directes : Activités de R-D menées au palier fédéral – Autres
Programme d'innovation en matière de bioproduits agricoles (AAC) 1,7 16,6 17,2 15,4 1,0 %
Initiative de grappes agro-scientifiques canadiennes (AAC) 0 0 0,9 6,7 0,4 %
Initiative de Développement de produits agricoles innovateurs (AAC) 0 0 0,5 5,8 0,4 %
FPInnovations – Centre canadien sur la fibre de bois (RNCan) 6,4 6,4 8,2 7,9 0,5 %
Total partiel 8,1 23 26,8 35,8 2,4 %
  • Le Fonds d'innovation de l'Atlantique, le aux entreprises et un soutien non Programme de diversification de l'économie remboursable aux organismes à but de l'Ouest et le Programme de croissance des non lucratif. entreprises et des régions (Québec) sont des programmes de développement régional. (Des programmes de plus petite envergure, qui ne figurent pas parmi les 15 plus importants présentés à la figure 3.2, sont offerts par les organismes régionaux ontariens, FedNor et FedDev Ontario.) Les organismes régionaux, qui représentaient au total environ 14 % des dépenses directes pour le soutien à l'innovation en entreprise en 2010–2011, offrent en général un soutien remboursable aux entreprises et un soutien non remboursable aux organismes à but non lucratif.
  • Plusieurs programmes allient le secteur de l'enseignement postsecondaire à l'innovation en entreprise. À titre d'exemple, les Réseaux de centres d'excellence et les Subventions de réseaux stratégiques financent des travaux de recherche multisectorielle en collaboration et d'envergure, et les Subventions de recherche et développement coopérative soutiennent des projets de recherche conjoints menés par des entreprises, des universités et des chercheurs.
Figure 3.2 Les plus importants programmes de dépenses directes de l'enveloppe, 2010–11
Figure 3.2 Les plus importants programmes de dépenses directes de l'enveloppe, 2010-11

1 Les « programmes » sont définis de façon générale dans le présent examen; ils comprennent le soutien sous forme de crédit d'impôt, les programmes de dépenses directes, les investissements de capital de risque et les activités de R-D menées au palier fédéral. (Retour au renvoi 1)

2 Les renseignements sur les dépenses de programmes contenus dans la base de données et cités dans le rapport sont basés sur des chiffres obtenus en juillet 2011 des ministères et organismes administrant les programmes inclus dans cet examen. Les renseignements sur les dépenses de programmes n'étaient disponibles que pour 58 des 60 programmes. (Retour au renvoi 2)

3 BDC Capital de risque est exclue de ce total, puisque ses décaissements sont des investissements plutôt que des dépenses. De plus, même si le gouvernement fournit du capital à la Banque de développement du Canada, il ne lui accorde pas régulièrement de financement particulier pour cette activité. Au troisième trimestre de 2010, BDC avait réalisé des investissements directs totalisant environ 550 millions de dollars et près de 267 millions en placements dans des fonds. Il faut également noter que le crédit d'impôt fédéral accordé aux personnes qui achètent des actions des sociétés à capital de risque de travailleurs coûte chaque année au gouvernement fédéral 125 millions de dollars. (Retour au renvoi 3)

4 À noter que la somme indiquée au titre du crédit d'impôt pour la RS&DE en 2010 n'est qu'une prévision pour l'année d'imposition 2010 (voir ministère des Finances Canada, 2010b). (Retour au renvoi 4)

3. Aperçu des programmes de soutien à la R-D en entreprise (suite)

Profil du soutien du gouvernement fédéral à la R&D en entreprise (suite)

Dépenses de l'enveloppe par type d'instrument

Le crédit d'impôt pour la RS&DE est de loin le principal programme fédéral de soutien à la R&D en entreprise puisqu'il représente, selon les projections, environ 70 % des dépenses de l'enveloppe (voir la figure 3.3).

Les programmes de subventions et de contributions non remboursables constituent la plus grande partie des dépenses directes — 901 millions de dollars en 2010–2011, soit 60 % de toutes les dépenses directes. Le PARI est de loin le plus important puisqu'en 2010–2011, ses dépenses s'élevaient à 237,3 millions de dollars, même s'il faut noter que ce montant représente une augmentation considérable de son budget sur deux ans dans le cadre du programme de relance économique du gouvernement. (Les dépenses du PARI en 2007-2008 et en 2008-2009 se chiffraient à environ 86 millions de dollars, soit un peu plus du tiers de son budget de 2010–2011, et représentaient environ 8 à 9 % des dépenses directes de ces années-là.) Ce groupe de subventions et contributions non remboursables comporte 29 programmes ou composantes de programmes.

Les budgets des programmes de contributions remboursables sont nettement moins élevés — 248,7 millions de dollars en 2010–2011, soit environ 17 % des dépenses directes. L'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est le plus important de ces programmes, ses dépenses se situant à 112,7 millions de dollars en 2010–2011. Ce montant augmentera toutefois considérablement à mesure que le programme prendra de l'expansion. Ce groupe compte sept programmes, le reste des sommes étant attribuées principalement par les organismes de développement régional (voir la figure 3.1).

Dépenses de l'enveloppe par type de bénéficiaire

La figure 3.4 répartit les dépenses totales par bénéficiaire et montre que, selon les projections, 81 % d'entre elles seront affectées à des entreprises, la grande majorité par le biais du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE.

Une grande partie du soutien direct versé aux grandes entreprises est remboursable. Les dépenses totales des programmes directs en 2010–2011 étaient réparties comme suit : grandes entreprises (11 %), petites et moyennes entreprises (26 %), milieu de l'éducation, y compris les étudiants (27 %), instituts du CNRC et autres activités de R&D au palier fédéral (21 %), organismes à but non lucratif canadiens (12 %) et catégorie « autres », y compris les gouvernements provinciaux et les administrations municipales, les exécutants étrangers et d'autres exécutants canadiens (3 %). En 2007, dernière année pour laquelle une répartition par bénéficiaire était disponible, les dépenses indirectes étaient réparties comme suit : grandes entreprises (56 %), petites sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) (40 %) et autres entreprises — c'est-à-dire les non-SPCC et les SPCC dans les limites des dépenses donnant lieu à une réduction graduelle (4 %)5.

Figure 3.3 Enveloppe de programmes par type d'instrument, 2010–11a
Figure 3.3 Enveloppe de programmes par type d'instrument, 2010–11

Dépenses de l'enveloppe par secteur

La figure 3.5 (présentée à la fin du présent chapitre) montre la répartition des programmes de dépenses directes et du programme de RS&DE entre toutes les industries productrices de biens et de services. Dans le cas des programmes de dépenses directes, une ventilation par secteur est présentée pour les dépenses de 1,5 milliard de dollars de 2010–2011. Dans le cas du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE, la répartition sectorielle du montant de 3,3 milliards de dollars correspond à 2007, année la plus récente pour laquelle une répartition sectorielle est disponible. Voici quelques-unes des principales observations concernant les dépenses de l'enveloppe par secteur.

  • Dépenses directes : Dans l'ensemble, les programmes de dépenses directes sont fortement axés sur les industries productrices de biens (environ 72 %), surtout sur la fabrication. Environ 27 % des programmes de dépenses directes soutiennent des fournisseurs de services, notamment les services professionnels, scientifiques et techniques (environ 12 %) et l'industrie de l'information et l'industrie culturelle (environ 5 %). Bien que les dépenses de programmes directes aient augmenté de plus de 550 millions de dollars entre 2007–2008 et 2010–2011 (voir la figure 3.1), les affectations par secteur sont restées relativement stables durant cette période.
  • Dépenses indirectes : Les dépenses estimatives du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE sont réparties plus uniformément sur l'ensemble des secteurs et, comme on peut s'y attendre étant donné leur base de calcul, s'apparentent davantage à la répartition sectorielle des dépenses totales consacrées à la R&D en entreprise (DIRDE) au Canada. À titre d'exemple, environ 56 % du crédit d'impôt pour la RS&DE sont associés aux producteurs de biens, un groupe qui effectue environ 58 % des DIRDE (les parts des services correspondent au reste.)

Il convient de noter que les dépenses de programmes indiquées à la figure 3.5 ne peuvent pas être simplement considérées comme un financement partiel du total des DIRDE. Bien que certains programmes transfèrent les sommes directement aux entreprises — notamment les sommes remboursables du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE et des divers programmes de subventions et de contributions (certains devant être remboursés) — les autres dépenses directes sont engagées par des entités fédérales (p. ex., le CNRC) ou destinées à des établissements d'enseignement et à des organismes à but non lucratif.

Dépenses directes totales, 2010–11
Dépenses directes totales, 2010-2011

Pour 2010 :

Environ 81 % de toutes les dépenses (directes et indirectes) seront, selon les projections, affectées aux entreprises.

Environ 86 % de cette somme devrait provenir du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE et 14 %, de programmes directs.

Crédit d'impôt pour la RS&DE, 2007
Crédit d'impôt pour la RS&DE, 2007

Dépenses de l'enveloppe par province

D'après les données disponibles, il a été difficile d'établir avec précision la répartition géographique des crédits d'impôt pour la RS&DE. Par exemple, de 2000 à 2007, entre 40 et 50 % du crédit d'impôt pour la RS&DE ont été demandés par des entreprises relevant de plusieurs provinces, mais qui ont fourni, en règle générale, des données selon l'emplacement du siège social. Par conséquent, il n'a pas été possible d'établir précisément dans quelle région ces entreprises mènent leurs activités de RS&DE, ni de tirer des conclusions générales sur la répartition des demandes de RS&DE par région. Compte tenu de cette mise en garde importante, l'analyse du groupe d'experts, couvrant les années 2000 à 2007, indique que la répartition moyenne estimative du crédit d'impôt pour la RS&DE pour les entreprises exerçant leurs activités dans une seule province semble correspondre étroitement à la répartition provinciale moyenne des DIRDE — c'est-à-dire surtout en Ontario et au Québec, dans une moindre mesure dans les quatre provinces de l'Ouest, et un peu dans les provinces de l'Atlantique.

La répartition de l'ensemble des dépenses directes est davantage conforme aux parts démographiques provinciales6, bien que cette proportion soit nettement plus grande dans les provinces de l'Atlantique (environ 12 % des dépenses directes par rapport à un peu plus de 7 % de la population canadienne) et légèrement moindre par habitant en Colombie-Britannique, en Alberta, au Manitoba et en Ontario.

Dépenses de l'enveloppe par activité appuyée

La grande majorité des entreprises mènent des activités de R&D à l'étape du « développement expérimental » (Statistique Canada, 2009). Selon le Manuel de Frascati de l'OCDE, le développement expérimental consiste en « des travaux systématiques fondés sur des connaissances existantes obtenues par la recherche et/ou l'expérience pratique, en vue de lancer la fabrication de nouveaux matériaux, produits ou dispositifs, d'établir de nouveaux procédés, systèmes et services ou d'améliorer considérablement ceux qui existent déjà » (OCDE, 2002, p. 47). Selon les estimations, la répartition moyenne du crédit d'impôt pour la RS&DE de 2000 à 2007 soutenait avant tout le développement expérimental. Les dépenses de programmes directes étaient réparties plus uniformément : 38 % des dépenses en 2010–2011 soutenaient le développement expérimental; un pourcentage presque identique (35 %) allait à la recherche appliquée; 13 % allaient à la recherche fondamentale et 11 %, à la « commercialisation » (planification, marketing et soutien à la production, à savoir des activités qui ne sont pas admissibles au crédit d'impôt pour la RS&DE). Trois pour cent du soutien direct n'avaient pas été classés par catégorie.

Lorsque les programmes directs et indirects sont regroupés, on estime que la majorité du soutien fédéral à la R&D en entreprise et la R&D à but commercial visent le développement expérimental. En règle générale, cette activité s'apparente étroitement à la mise en marché; elle est donc moins favorable à la collaboration et au partenariat avec les autres acteurs du système d'innovation. Cette R&D « proche du marché » peut également engendrer moins de retombées pour l'économie en général, les retombés étant plus propices à être retenues par l'entreprise menant les activités de R&D que s'il s'agissait de recherche fondamentale et appliquée. En effet, les retombés de celles-ci sont généralement davantage partagées et source d'applications plus diversifiées.

En résumé

Le portrait qui se dégage de l'enveloppe des programmes de soutien à la R&D en entreprise est très contrasté. La grande majorité du soutien est accordée par un seul programme, soit le crédit d'impôt pour la RS&DE, qui représente environ 70 % de l'enveloppe, ne vise aucun secteur en particulier et soutient spécifiquement les dépenses de R&D en entreprise. Les 59 programmes de l'enveloppe des dépenses directes sont très hétérogènes en ce qui a trait aux bénéficiaires, aux moyens d'exécution et aux autorités de gestion. Le PARI est de loin le plus important; il représentait environ 16 % des dépenses directes en 2010–2011, mais ce montant reflète une augmentation considérable enregistrée dans le cadre du programme de relance économique du gouvernement. La plupart des autres programmes de dépenses directes comptent chacun pour moins de 2 % des dépenses directes, et peuvent dans certains cas être de taille trop restreinte pour avoir une incidence importante. De plus, leur petite taille et leur très grand nombre font en sorte que la plupart d'entre eux ont très peu de chance d'être connus des bénéficiaires potentiels du secteur des entreprises. Cette situation est aggravée par le grand nombre de programmes de soutien à l'innovation en entreprise aussi offerts par les gouvernements provinciaux.

Le groupe d'experts est d'avis, pour les raisons mentionnées au chapitre 5, qu'une rationalisation des programmes s'impose pour accroître leur taille, réduire les chevauchements, améliorer l'efficacité de l'exécution et mieux sensibiliser les clients potentiels du secteur des entreprises.

Figure 3.5 : Répartition sectorielle des dépenses directes et indirectes (RS&DE)
Secteur Dépenses directes
(2010–11)
RS&DE (2007) DIRDE (2007)

a Le total pour le secteur de la fabrication ne comprend pas la fabrication de produits du pétrole et du charbon, qui est incluse dans le secteur de l'extraction minière et de l'extraction de pétrole et de gaz (voir la note b ci-dessous). (Retour au renvoi 3.5a)

b Comprend l'exploitation de carrières ainsi que la fabrication de produits du pétrole et du charbon. (Retour au renvoi 3.5b)

Source : D'après les données fournies par les ministères et organismes; Statistique Canada (2011) pour l'affectation des DIRDE par secteur.

Industries des biens
Agriculture, foresterie, pêche et chasse
9,8% 1,4% 1,0%
Fabricationa 52,7% 44,5% 49,2%
Construction 2,3% 1,1% 0,6%
Services publics 3,1% 0,3% 1,6%
Extraction minière et extraction de pétrole et de gazb 3,8% 8,7% 5,3%
Total partiel – Industries des biens 71,7% 55,8% 57,7%
Industries des services Transport et entreposage 0,8% 0,7% 0,4%
Industrie de l'information et industrie culturelle 4,9% 11,2% 8,8%
Commerce de gros 1,0% 0,1% 5,9%
Commerce de détail 0,7% 0,6% 0,3%
Finance et assurance, services immobiliers et services de location et de location à bail 0,1% 2,0% 2,7%
Services professionnels, scientifiques et techniques 11,6% 23,6% 18,7%
Autres services 8,0% 5,7% 5,4%
Total partiel – Industries des services 27,0% 44,0% 42,3%
Industries non classifiées 1,2% 0,2% 0,0%
Total – Toutes les industries 100,0% 100,0% 100,0%

5 Les définitions des petites et des grandes entreprises utilisées par le programme de RS&DE et les programmes de dépenses directes ne sont pas entièrement comparables. Pour de nombreux programmes de dépenses directes, le nombre d'employés sert à définir la taille de l'entreprise. Aux fins du programme de RS&DE, une petite SPCC a eu, au cours du dernier exercice, des revenus imposables de 500 000 $ ou moins et un capital imposable de 10 millions de dollars ou moins. Ces sociétés reçoivent un crédit d'impôt remboursable calculé à partir de leurs premiers 3 millions de dépenses admissibles. (Retour au renvoi 5)

6 À l'exception de l'Ontario et du Québec, les provinces affichent une part des DIRDE légèrement inférieure à leur part de la population canadienne. (Retour au renvoi 6)

4. Vision et principes

Les chapitres précédents ont fourni des renseignements généraux sur l'innovation en entreprise et nous ont donné un aperçu des programmes fédéraux au cœur même du présent examen. Le contexte étant ainsi défini, le reste du rapport se concentre sur les avis et recommandations formulés par le groupe d'experts à l'intention gouvernement du Canada.

Ces avis et recommandations sont guidés par la vision à long terme, établie par le groupe d'experts, d'un secteur canadien des entreprises à la hauteur des chefs de file mondiaux de l'innovation. Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts estime que le Canada doit chercher avant tout à appuyer les entreprises innovantes pour qu'elles deviennent de grandes entreprises à la fois fermement enracinées au Canada et ouvertes sur le monde. Cet objectif est incontournable si l'on veut que les entreprises canadiennes livrent concurrence aux meilleurs. Par conséquent, il s'agit d'une considération primordiale sur laquelle se fondent les recommandations du groupe d'experts.

Pour que la vision du groupe d'experts se réalise, le gouvernement doit intervenir sur plusieurs fronts, notamment en déployant des efforts constants pour raffiner et améliorer les politiques de marché et la réglementation qui sous-tendent le climat de la concurrence et de l'investissement au sein du secteur privé. Le groupe d'experts tient donc à souligner que l'impact de ses recommandations dépendra, en définitive, des efforts complémentaires accomplis pour étayer ces politiques — surtout lorsqu'elles visent à stimuler la concurrence, véritable moteur de l'innovation.

Principes directeurs

Les chapitres suivants énoncent les avis et recommandations du groupe d'experts en vue d'améliorer l'incidence des programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise. Ces avis et recommandations s'appuient sur une série de principes généraux — essentiellement une façon de concevoir l'élaboration de programmes destinés à stimuler l'innovation en entreprise — que le groupe d'experts a élaborés à la suite de ses consultations, de ses recherches et de discussions internes. Ces principes directeurs sont présentés ci-dessous.

Programmes transformateurs

Les programmes fédéraux destinés à stimuler l'innovation en entreprise jouent un rôle de premier plan dans la stratégie gouvernementale visant à améliorer la faible croissance de la productivité canadienne. Ces programmes devraient concentrer les ressources là où les forces du marché risquent de n'être ni efficaces ni efficientes; dans un tel contexte, ils devraient englober toutes les activités d'innovation en entreprise, y compris la recherche, le développement, la commercialisation et la collaboration avec les autres intervenants clés de l'écosystème de l'innovation (provinces, établissements postsecondaires, organismes de la société civile et investisseurs concernés). La conception et l'exécution de programmes fédéraux en matière d'innovation en entreprise doivent toujours viser à susciter des résultats, sur le plan des activités de recherche et de la commercialisation, qui satisfont aux normes mondiales les plus élevées.

Une exigence de bénéfice net

L'objectif principal des programmes gouvernementaux qui soutiennent l'innovation en entreprise est d'améliorer les résultats sur le marché et, ainsi, le rendement de l'économie du Canada. Le total des bénéfices de tout programme devrait être supérieur aux frais de financement, de gestion et de conformité. Les programmes de soutien devraient prévoir une diminution du montant de la subvention accordée — ou la rendre remboursable — à mesure que l'activité subventionnée approche de la mise en marché. Il est en effet plus probable, à cette étape, que l'entreprise recevant le soutien récolte seule la plupart des bénéfices. Il faudrait aussi coordonner l'ensemble des programmes fédéraux d'appui à l'innovation — et, dans la mesure du possible, les programmes fédéraux et provinciaux — pour éviter un cumul excessif des encouragements, qui pourrait donner lieu à des subventions plus élevées que nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques. Non seulement un subventionnement excessif gaspille des ressources financières, mais il risque également d'encourager ou de soutenir des activités qui procurent peu d'avantages pour la société. Comme le précise le chapitre 6, tous ces critères se retrouvent dans les avis et recommandations sur l'amélioration du programme de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE). Le groupe d'experts a conclu que ce programme devait être simplifié pour réduire les coûts de mise en conformité et de gestion. De plus, les avantages devraient être repensés, pour entraîner des économies qui seraient attribuées à d'autres initiatives dont profiteraient les petites et moyennes entreprises (PME).

Programmes d'envergure nationale et d'application étendue

Le groupe d'experts est d'avis que le noyau des programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise devrait être constitué de programmes nationaux de grande envergure et d'application étendue (p. ex., le programme de RS&DE et le Programme d'aide à la recherche industrielle [PARI]). Les programmes devraient appuyer de façon générale les activités d'innovation en entreprise, et donner aux entreprises et aux entrepreneurs les moyens de prendre des décisions d'investissement fondées sur le marché, en fonction de leurs propres calendriers, quels que soient le secteur, la technologie ou la région. Comme l'explique le chapitre 5, c'est l'une des raisons pour lesquelles le groupe d'experts estime que le PARI devrait recevoir davantage de financement et qu'un programme pilote de bons de commercialisation devrait faire partie des mécanismes de soutien offerts par le PARI.

Collaboration en matière de stratégies sectorielles

Au-delà des programmes d'application générale, certains programmes jouent un rôle complémentaire, notamment les programmes adaptés aux besoins de secteurs particuliers auxquels le gouvernement accorde une importance stratégique. Lorsqu'il s'agit de secteurs industriels concentrés dans certaines régions, les initiatives devraient être conçues et offertes en collaboration avec les provinces concernées et les autres groupes d'intérêts locaux. Ces critères guident les recommandations formulées par le groupe d'experts au chapitre 7 sur l'évolution des instituts du Conseil national de recherches du Canada axés sur les entreprises vers des organismes indépendants de recherche en collaboration, voués à répondre davantage aux besoins spécifiques des stratégies sectorielles de recherche et d'innovation. Les recommandations émises par le groupe d'experts au chapitre 7 voulant que l'achat et l'approvisionnement publics servent à assurer la promotion du développement de fournisseurs canadiens novateurs devraient aussi contribuer considérablement au renforcement des capacités dans plusieurs secteurs.

Réussite commerciale des programmes d'innovation régionale

Le groupe d'experts est convaincu que les programmes régionaux de soutien à l'innovation en entreprise devraient chercher avant tout à renforcer les capacités des entreprises de la région ciblée à livrer concurrence sur la scène mondiale. C'est pourquoi il est essentiel que les programmes d'innovation régionale imposent les mêmes standards rigoureux de potentiel commercial que les programmes d'envergure nationale. Pour cette raison, le groupe d'experts recommande que le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé et décrit au chapitre 5, qui serait un organisme national chargé d'exécuter les programmes fédéraux soutenant l'innovation en entreprise, réalise les évaluations techniques des propositions de projets en matière de commercialisation et de R-D soumises aux organismes de développement régional (ODR), tout en leur servant de plate-forme pour partager les pratiques exemplaires. Cela permettra d'encourager la collaboration à l'échelle du pays et d'élaborer des normes communes nationales sur la réussite des programmes d'innovation régionale.

Établissement de programmes avec des objectifs clairs, d'une envergure adaptée aux problématiques et axés sur l'utilisateur

On devrait concevoir un programme de stimulation de l'innovation en entreprise de manière à résoudre un problème précis dont la solution doit nécessairement comporter une initiative gouvernementale. Ce programme devrait avoir des objectifs bien définis, correspondre à l'ampleur du problème, être bien connu de sa clientèle cible et être d'accès et d'utilisation faciles et rapides. Ces principes fondamentaux, qui devraient s'appliquer à la conception de tous les programmes, ont mené le groupe d'experts à recommander au chapitre 5, notamment, le regroupement de programmes de plus petite envergure visant des objectifs communs.

Souplesse des programmes

Les programmes d'innovation fédéraux devraient être eux-mêmes innovants et souples. Ils devraient fixer des objectifs clairs et des résultats mesurables, et ensuite permettre aux utilisateurs de proposer de nouvelles façons d'atteindre les objectifs. À titre d'exemple, les programmes devraient, s'il y a lieu, inviter la société civile à formuler des propositions en vue de trouver de nouvelles façons de faire et même à livrer les programmes, plutôt que de s'en remettre exclusivement aux mécanismes gouvernementaux en place. Ce principe de conception est appliqué dans les recommandations sur les programmes, émises par le groupe d'experts au chapitre 5, et sur l'achat et l'approvisionnement, au chapitre 7, où l'on propose que les demandes de propositions soient fondées, dans la mesure du possible, sur une description des besoins à combler plutôt que sur des spécifications techniques détaillées qui laissent trop peu de place à des solutions vraiment novatrices.

Évaluation de l'efficacité

Pour conclure, le groupe d'experts est convaincu qu'il faut obtenir davantage d'information sur le rendement et l'administration du programme pour s'assurer que les mécanismes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise sont conviviaux et axés sur les résultats. Cette démarche devrait comporter des rapports publics réguliers sur les résultats de chacun des programmes et de l'ensemble du soutien fédéral à l'innovation. Cette information alimenterait des évaluations périodiques portant non seulement sur l'atteinte des objectifs des programmes eux-mêmes, mais aussi sur l'efficacité relative des programmes dans l'ensemble du portefeuille. De telles évaluations comparatives présentent un véritable défi, mais sont la clé d'une réaffectation des ressources fondée sur des éléments factuels, pour passer de programmes peu performants à des programmes nouveaux ou restructurés, mieux adaptés aux priorités changeantes et aux besoins en constante évolution des entreprises. Pour aider le gouvernement à traiter de cette question essentielle, le groupe d'experts propose des méthodes d'évaluation de programmes améliorées au chapitre 5, et la création d'un comité consultatif externe sur l'innovation au chapitre 8, qui fournirait en outre des conseils pangouvernementaux sur les objectifs de la politique en matière d'innovation, sur les possibilités de lancer de nouvelles initiatives et sur les nombreuses autres questions soulevées par le programme d'innovation du gouvernement.

Présentation des recommandations

Les avis donnés dans les trois prochains chapitres sont, dans l'ensemble, classés selon les trois questions suivantes posées dans le mandat du groupe d'experts :

5. Efficacité des programmes

Ce chapitre porte sur la première question que le gouvernement a posée au groupe d'experts : « Quelles sont les initiatives fédérales les plus efficaces pour accroître la R-D dans les entreprises et faciliter des partenariats pertinents sur le plan commercial en matière de R-D? »

Bien que le groupe d'experts ait constaté que le Canada est considéré comme un chef de file au chapitre de l'évaluation des programmes1, il a été préoccupé d'apprendre, durant des séances d'information auprès de fonctionnaires fédéraux, qu'il n'existait pas d'outils pour entreprendre des évaluations comparatives telles que celles envisagées dans la question mentionnée ci-dessus. Dans le cadre fédéral d'évaluation des programmes, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2009) définit « l'efficacité » comme la « mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés ». Il n'y a pas de cadre commun à l'échelle de l'administration fédérale pour évaluer l'efficacité relative des programmes. Ainsi, il n'existe pas d'indicateurs normalisés liés au rendement et aux résultats pour les quelque 5 milliards de dollars de programmes de soutien à l'innovation en entreprise soumis au présent examen. De plus, les renseignements liés au rendement et aux résultats ne sont pas compilés uniformément ou recensés dans une base de données commune.

Cette situation modifie la nature des avis que le groupe d'experts est en mesure de donner. Au lieu d'évaluer l'efficacité relative des 60 programmes décrits au chapitre 3, le groupe d'experts formule des recommandations sur la base des enjeux et des préoccupations soulevées par les intervenants. Si ces recommandations sont mises en œuvre, elles permettront de bâtir le cadre nécessaire pour procéder, à l'avenir, à une évaluation exhaustive et cohérente de l'efficacité des programmes de R-D.

Afin de mettre en contexte les recommandations du groupe d'experts, le présent chapitre traite des sujets suivants : i) les mécanismes d'évaluation des programmes fédéraux déjà en place, ii) certains exemples internationaux en matière de mesure et d'évaluation comparative des programmes qui soutiennent l'innovation en entreprise et iii) les consultations auprès des intervenants quant à l'efficacité (et aux lacunes) des programmes de soutien à l'innovation au Canada.

Mécanismes d'évaluation existants des programmes fédéraux

Plusieurs mécanismes sont en place pour évaluer les dépenses des programmes fédéraux, dont les audits du vérificateur général du Canada, les examens stratégiques et les évaluations continues des programmes. L'évaluation du rendement joue un rôle clairement défini dans le Système de gestion des dépenses (SGD) du gouvernement — le cadre général qui régit la prise de décisions concernant les dépenses. Ces dernières années, le SGD a évolué pour se concentrer davantage sur les résultats. La Loi fédérale sur la responsabilité de 2006 stipule que les ministères et organismes doivent examiner tous les cinq ans la pertinence et l'efficacité de leurs subventions et contributions. Le budget de 2007 a annoncé un nouveau SGD qui exige que les propositions de dépenses définissent clairement les résultats escomptés, et que les ministères gèrent leurs programmes en fonction de ces résultats et procèdent à une évaluation en bonne et due forme de leur rendement (ministère des Finances Canada, 2007). Le budget de 2007 a aussi instauré les examens stratégiques des dépenses des ministères, qui doivent avoir lieu tous les quatre ans pour déterminer si elles donnent les résultats escomptés et sont conformes aux priorités du gouvernement. Puisque ces examens stratégiques sont des documents du Cabinet, le groupe d'experts n'y a pas eu accès. Dans le budget de 2011, le gouvernement a annoncé la création d'un examen stratégique et fonctionnel qui évaluera les dépenses directes des programmes pour l'ensemble du gouvernement, qui s'élèvent à 80 milliards de dollars, en vue de dégager des économies annuelles permanentes d'au moins 4 milliards d'ici 2014-2015 (ministère des Finances Canada, 2011).

Bien que ce mécanisme global d'évaluation des programmes soit utile à des fins de gestion, il n'a pas permis, pour les raisons exposées ci-après, de comparer l'efficacité relative des programmes examinés par le groupe d'experts.

Évaluation de « l'efficacité » des programmes

Comme nous l'avons mentionné, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada définit « l'efficacité » comme la « mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés ». D'après l'évaluation des programmes réalisée par le groupe d'experts, il est évident que les « résultats escomptés » de chaque programme sont aussi variés que les programmes eux-mêmes et, dans une large mesure, incommensurables. Par exemple, le programme de crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE), puisqu'il est exécuté par le truchement du régime fiscal, n'a pas de cadre de responsabilisation axé sur les résultats et son rendement n'est pas évalué régulièrement. Toutefois, le ministère des Finances Canada effectue à l'occasion des évaluations économiques du programme selon les bénéfices nets, c'est-à-dire qu'il estime les retombées pour l'ensemble de l'économie et déduit les coûts prévus de gestion et de mise en conformité ainsi que les taxes imposées (pour la plus récente évaluation, voir Parsons et Phillips, 2007). Dans ses travaux, le groupe d'experts a utilisé cette méthodologie afin de déterminer le bénéfice net pour l'ensemble de la société de quelques autres programmes, mais pour les raisons décrites au chapitre 6, il a conclu qu'à l'heure actuelle, ce mécanisme n'est ni suffisamment précis ni au point pour évaluer l'efficacité comparative des programmes.

Les programmes axés davantage sur certains secteurs, comme le Fonds de technologies du développement durable et FPInnovations, ont des résultats finaux escomptés d'une portée plutôt restreinte (p. ex., la croissance du marché, la compétitivité du secteur et des avantages environnementaux précis). Par ailleurs, de nombreux programmes visent des résultats touchant l'ensemble de l'économie (p. ex., la croissance de la productivité et la prospérité générale des Canadiens). De tels résultats finaux sont en fait impossibles à évaluer puisqu'on peut rarement isoler la contribution d'un programme individuel de la foule de facteurs qui influent sur tous les résultats macroéconomiques.

Les résultats intermédiaires, qui apparaissent à un moment plus rapproché de celui où un programme peut exercer une influence, sont évidemment plus faciles à évaluer et leur attribution est plus nette, mais elle n'est presque jamais définitive. Le groupe d'experts a observé que les résultats intermédiaires étaient généralement établis en fonction des objectifs précis de chaque programme. Les programmes de stages, par exemple, ont comme résultats escomptés de meilleurs débouchés pour les diplômés dans le secteur des entreprises. D'autres programmes cherchent à renforcer les partenariats et la collaboration, à établir des réseaux, à favoriser le développement d'une culture d'entreprise, à former et garder les chercheurs au Canada, ou à faire progresser la commercialisation de nouveaux produits et procédés. Tous ces résultats contribuent, à des degrés divers, à l'innovation en entreprise et, par conséquent, à la compétitivité des entreprises et à la prospérité des Canadiens. Cependant, leurs liens avec la réalisation de ces résultats ultimes désirés ne se révèlent habituellement qu'à long terme et indirectement. En fin de compte, il faut évaluer ces liens à l'aide d'une combinaison d'analyses économétriques, d'anecdotes, d'expériences accumulées et d'une « plausibilité intuitive ».

La diversité des résultats dans le portefeuille des programmes de R-D soumis au présent examen complique la comparaison de leurs incidences relatives sur l'innovation en entreprise et les partenariats de R-D pertinents sur le plan commercial. Il est néanmoins possible de concevoir des résultats intermédiaires communs pour des types de programmes similaires et, peut-être, d'évaluer l'efficacité comparative de ces programmes en ce qui a trait à l'atteinte de résultats communs. Cette notion est expliquée en détail dans ce chapitre, dans la recommandation 1.6.

Évaluations comparatives des programmes — Pratiques internationales

Le groupe d'experts a rencontré des représentants des gouvernements du Royaume-Uni, de l'Allemagne, des États-Unis, de l'Australie, de Singapour et de la Finlande ainsi que de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour discuter des façons d'évaluer le rendement et de procéder à un examen comparatif des programmes. Il a conclu que toutes ces juridictions reconnaissent l'importance de l'évaluation du rendement et évaluent régulièrement des programmes individuels relevant de ministères précis. Toutefois, les évaluations pangouvernementales de l'efficacité relative des programmes d'innovation n'en sont qu'à des stades préliminaires ou ne sont tout simplement pas envisagées. Dans la mesure où des évaluations comparatives sont réalisées, celles-ci se penchent sur le rendement général des systèmes d'innovation et des politiques connexes (p. ex., la récente étude du système d'innovation finlandais [Finlande, 2009]) et non sur l'efficacité relative de programmes particuliers.

D'autres pays sont donc confrontés au même défi que le Canada, soit tenter d'évaluer leurs mesures de soutien à l'innovation. Dans un document qui paraîtra prochainement sur les politiques en matière d'innovation en entreprise, l'OCDE fait remarquer que, malgré la plus grande attention portée à l'évaluation à l'échelle internationale, les activités d'évaluation demeurent dans l'ensemble « fragmentaires » (OCDE, à paraître). Le groupe d'experts estime que le Canada devrait encourager, par le truchement de l'OCDE, une collaboration plus étroite concernant l'analyse et les pratiques exemplaires en matière d'évaluation des politiques relatives à l'innovation et des programmes connexes.

Consultations auprès des intervenants

Étant donné l'absence de données et de mécanismes nécessaires à une évaluation objective et cohérente de l'efficacité relative des programmes, l'opinion des intervenants fournit certains éléments qui ont permis de juger de l'efficacité comparative. Par exemple, même s'ils sont bien conçus, les programmes qui sont peu utilisés par les clients cibles ou peu connus de ces derniers ne peuvent avoir d'incidences significatives sur l'innovation en entreprise à l'échelle nationale.

Le groupe d'experts a recueilli les opinions des intervenants canadiens au moyen : i) de consultations en personne qui ont eu lieu lors de séances organisées dans neuf villes à l'échelle du pays et d'une demande de mémoires, à laquelle il a reçu 228 réponses, ii) d'un sondage commandé à la société EKOS Research Associates Inc., auquel plus de 1 000 entreprises menant des activités de R-D et de provinces, de tailles et de secteurs différents ont répondu. Les résultats complets de ce sondage seront affichés sur le site Web du groupe d'experts, à www.examen-rd.ca.

Ces activités ont jeté un éclairage précieux sur certains aspects de l'efficacité comparative des programmes soumis à l'examen. Il faut bien sûr garder à l'esprit que les intervenants, par définition, ne sont pas désintéressés. Ils sont les bénéficiaires des programmes soumis au présent examen. Inévitablement, certains seront trop élogieux ou trop critiques, selon leurs objectifs et leur expérience personnelle. Néanmoins, étant donné que les consultations du groupe d'experts (en personne et par l'intermédiaire des mémoires) ont été menées à grande échelle et sont assez représentatives des divers intérêts, il est probable que les opinions qui reviennent le plus souvent reflètent assez bien la réalité.

Consultations

Les trois programmes fédéraux d'appui à la R-D qui ont été le plus souvent mentionnés durant les consultations et dans les réponses au sondage sont : le crédit d'impôt pour la RS&DE, le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) et, dans une moindre mesure, la série de programmes axés sur les entreprises du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) qui soutiennent des stages, du réseautage et de la collaboration. Certains chefs d'entreprise ont déclaré que le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE et le PARI avaient été leurs bouées de sauvetage, car sans ces programmes, leur société aurait échoué.

En raison de son importance et de sa portée, le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE a suscité de nombreux commentaires, en bonne partie favorables. On y affirmait que ce programme encourageait les nouveaux investissements en R-D, compensait les coûts élevés des travaux exploratoires, soutenait directement les activités, générait des liquidités et favorisait l'accès au crédit, tout en laissant l'entreprise choisir l'activité de R-D qu'elle souhaitait mener. Parallèlement, compte tenu du fait qu'il s'agit du programme le mieux connu de tous les programmes soumis à l'examen, le crédit d'impôt pour la RS&DE a également fait l'objet de plus de critiques que tout autre programme de R-D. De nombreux intervenants ont qualifié le processus de demande de lourd, complexe et laborieux. Le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE est parfois exclu des décisions d'investissement en R-D à cause des incertitudes liées à l'admissibilité et au calendrier, qui sont parfois trop grandes. De nombreuses petites entreprises jugent que le processus de remboursement est si compliqué qu'elles doivent embaucher des « consultants » en RS&DE, dont les honoraires conditionnels grugent parfois une part importante des remboursements. (Ces questions, de même que la place prépondérante occupée par le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE dans l'ensemble du soutien à la R-D offert aux entreprises, sont traitées plus en détail au chapitre 6.)

Le PARI est vu d'un très bon œil. On le décrit comme un programme efficace et bien géré, qui verse des contributions non remboursables à l'industrie et offre du mentorat et des conseils techniques aux entreprises. Le principal reproche à son égard est l'épuisement des fonds dès le début de l'exercice financier, ce qui constitue en revanche un indice de la très grande popularité du programme. Certains pensent que les sommes accordées par le PARI ne sont pas assez élevées pour être d'une grande utilité et que le processus de demande est très compliqué pour les nouveaux requérants.

On a soulevé à maintes reprises la nécessité d'une collaboration plus efficace et mieux ciblée entre les établissements postsecondaires et les entreprises, surtout en ce qui a trait à la mobilisation des contributions du milieu de l'éducation pour la commercialisation. La série de programmes axés sur les entreprises du CRSNG est très complète, mais peu connue des entreprises qu'elle doit soutenir. Les intervenants qui connaissent les programmes du CRSNG en étaient généralement satisfaits. En revanche, d'autres ont demandé que les programmes fassent l'objet d'une promotion plus large, car souvent les entreprises ignorent qu'elles peuvent accéder à la R-D par l'intermédiaire d'établissements postsecondaires. Ce problème est clairement lié au fait que la plupart des programmes du CRSNG axés sur les entreprises sont de petite envergure, ce qui réduit leur incidence globale. Le groupe d'experts souligne que même si les budgets des programmes sont entièrement octroyés, il importe que les programmes soient largement connus pour attirer un plus grand nombre de requérants. Le processus de sélection serait ainsi plus concurrentiel. Il s'ensuivrait de meilleurs résultats dans l'ensemble, quel que soit le budget d'un programme.

Pour ce qui est du nombre de diplômés et de leurs compétences, le groupe d'experts s'est fait dire que les entreprises avaient besoin d'un éventail complet de compétences, à tous les niveaux, pour appuyer leurs activités de R-D et d'innovation. C'est ce qui ressort également d'un rapport de l'OCDE publié récemment sur les compétences de la main-d'œuvre et l'innovation :

[Traduction] Comme dans le cas du concept élargi de l'innovation, il existe une grande diversité d'activités menées dans le cadre de la R-D et, par conséquent, une grande diversité d'emplois en R-D […] La majeure partie des dépenses de R-D est consacrée au développement, et non à la recherche, c'est-à-dire qu'elle n'est pas consacrée à la recherche fondamentale, mais plutôt à l'amélioration des produits, des services et des procédés de fabrication existants […] De telles activités exigent surtout des gens de métier et des techniciens.

(Toner, 2011, p. 24-25)

Les participants aux consultations ont laissé entendre qu'un plus grand recours aux programmes d'alternance travail-études et de stages améliorerait la préparation des diplômés postsecondaires au marché du travail. À cet égard, ils ont préconisé que ces programmes reçoivent un plus grand soutien et soient élargis pour inclure les étudiants qui fréquentent des collèges et des écoles polytechniques. Ils ont également approuvé une plus grande participation à des programmes qui allient science et technologie à une formation en gestion.

De nombreux programmes provinciaux de collaboration ont aussi reçu des appuis au cours de ces consultations, dont le Réseau ontarien d'excellence, le Réseau des collèges de l'Ontario pour l'innovation industrielle, le MaRS Innovation Centre, les centres collégiaux de transfert de technologie des cégeps du Québec, le programme New Ventures BCIC et les programmes Alberta Innovates. Bien que les intervenants aient exhorté le gouvernement fédéral à ajouter certains éléments de ces programmes à ses propres programmes de soutien à la R-D, ils l'ont mis en garde contre un chevauchement des programmes fédéraux et provinciaux existants. Ils ont plutôt déclaré que le gouvernement fédéral devrait envisager de rendre ses programmes accessibles à un plus grand nombre d'entreprises, par l'entremise d'organismes provinciaux et locaux existants et, à cette fin, favoriser une plus grande collaboration entre les deux ordres de gouvernement.

Outre cette rétroaction sur des programmes précis, les intervenants ont aussi formulé des commentaires sur l'ensemble des programmes. Plusieurs ont notamment souligné que : i) de nombreux programmes devraient être connus d'un plus grand nombre d'entreprises; et ii) les entreprises qui entendent parler des programmes sont souvent perplexes face à l'éventail de programmes offerts par de nombreux ministères et organismes. Les intervenants ont demandé que les programmes soient consolidés et offerts par un plus petit nombre d'organismes. Un autre commentaire est souvent revenu : le soutien gouvernemental à l'innovation en entreprise met largement l'accent sur la R-D et est en fait dominé par le crédit d'impôt pour la RS&DE. Par conséquent, il faut proposer davantage de soutien pour d'autres types d'activités se situant le long du continuum allant « de l'idée à la réussite commerciale ».

Sondage auprès d'entreprises menant des activités de R-D

Les réponses au sondage ont permis au groupe d'experts d'obtenir plus d'information auprès des entreprises menant des activités de R-D (voir aussi l'encadré 2.4 du chapitre 2). Les constations découlant de ces travaux tracent un portrait plus complet de la situation.

Les entreprises sondées qui menaient des activités de R-D à l'interne étaient les plus enclines à avoir des employés affectés à la R-D titulaires d'un diplôme de 1er cycle (62 %) ou de 2e ou 3e cycle (59 %), ou qui sont des techniciens ou des technologues (52 %). En comparaison, seulement 18 % des répondants comptaient des employés affectés à la R-D titulaires de doctorats (voir la figure 5.1).

Parmi les 1 009 entreprises menant des activités de R-D et ayant fait l'objet du sondage, environ le tiers (331 répondants) ont indiqué n'avoir jamais tenté d'obtenir de l'aide d'un programme fédéral (y compris des crédits d'impôt) qui soutient la R-D en entreprise ou la R-D à but commercial. Lorsqu'on leur a demandé d'indiquer, à partir d'une liste de choix, pourquoi elles ne l'avaient jamais fait, plus de la moitié d'entre elles ont indiqué qu'elles ne connaissaient tout simplement pas l'existence des programmes. Un peu plus du tiers ont déclaré que le processus de demande était trop lourd. Tous les autres choix de réponse ont été moins souvent sélectionnés (voir la figure 5.2).

Figure 5.1 Types d'employés affectés à la R-D dans l'entreprise
Figure 5.1 Types d'employés affectés à la R-D dans l'entreprise
Figure 5.2 Raisons sous-tendant une non-participation aux programmes fédéraux de R-D
Figure 5.2 Raisons sous-tendant une non-participation aux programmes fédéraux de R-D

Les deux tiers des 1 009 entreprises interrogées ont indiqué avoir eu recours à un programme fédéral d'aide à la R-D à un moment donné et 72 % (488 entreprises) l'ont fait au cours des trois dernières années. Sur les 678 entreprises qui participent actuellement à des programmes ou y ont participé, 58 % ont déclaré que leur entreprise dépense davantage en R-D depuis qu'elle a reçu du soutien fédéral. Cela inclut 79 % des participants au PARI et 71 % des participants au programme de crédit d'impôt pour la RS&DE — une autre preuve de l'incidence de ces deux programmes à grande échelle sur la propension des entreprises à mener des activités de R-D. (Cela ne permet évidemment pas de tirer des conclusions sur l'efficacité comparative du PARI et du programme de crédit d'impôt pour la RS&DE, ni de quantifier objectivement le bénéfice net pour l'ensemble de la société.)

Parmi les 488 répondants qui ont eu recours à un programme fédéral de R-D au cours des trois dernières années, 73 % ont indiqué qu'ils participaient au programme de la RS&DE et 17 %, au PARI. Aucun autre programme n'a été nommé (spontanément) par plus de 1 % des entreprises (voir la figure 5.3). Cela laisse fortement supposer que les autres programmes fédéraux sont peu connus des entreprises. De plus, cela laisse entendre que la plupart des réponses aux questions sur les entreprises qui font appel à des programmes fédéraux portent sur le programme de crédit d'impôt pour la RS&DE ou le PARI, le premier étant désigné quatre fois plus souvent que le second.

En gardant cette importante nuance à l'esprit, on a demandé aux récents participants aux programmes d'indiquer leur niveau de satisfaction à l'égard de dix aspects des programmes qu'ils avaient utilisés (voir la figure 5.4). En général, les entreprises interrogées ont fait état de niveaux élevés de satisfaction à l'égard des programmes fédéraux de soutien à la R-D (en fait, le crédit d'impôt pour la RS&DE et le PARI). Plus de sept répondants sur dix se sont dits satisfaits de la qualité d'ensemble de l'exécution du programme et du type de soutien. Environ les deux tiers se sont aussi dits satisfaits des conditions d'admissibilité, des dépenses admissibles et du délai entre la décision et la remise des fonds. Au bas de la liste, même si elles recueillent aussi un fort taux de satisfaction, figurent les exigences en matière de rapport, le délai entre la demande et la décision, et la pertinence du processus de sélection.

Figure 5.3 Programme ayant accordé du financement
Figure 5.3 Programme ayant accordé du financement
Figure 5.4 Taux de satisfaction à l'égard de divers aspects du programme
Figure 5.4 Taux de satisfaction à l'égard de divers aspects du programme

En se fondant sur l'aperçu des 60 programmes présenté au chapitre 3, sur la discussion concernant « l'infrastructure » en place pour évaluer l'efficacité des programmes et sur l'analyse des opinions des intervenants sur l'efficacité des programmes, le groupe d'experts estime qu'il faut apporter des changements pour améliorer l'efficacité et l'incidence des programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise au Canada.

Plus précisément, le reste du présent chapitre propose un programme complet et évolutif de recommandations qui, au fil du temps, amélioreront considérablement l'impact des programmes fédéraux de soutien direct à l'innovation en entreprise. Avant tout, le gouvernement du Canada doit créer un point de liaison pour les programmes de soutien direct, à savoir un nouvel organisme chargé de financer et de mettre en œuvre le soutien à l'innovation en entreprise.


1 Plus précisément, l'évaluation du bénéfice net, pour l'ensemble de la société, du crédit d'impôt pour la RS&DE effectuée par le ministère des Finances Canada en 2007 (Parsons et Phillips, 2007) est considérée comme étant à la fine pointe pour ce genre d'évaluation de programmes. (Retour au renvoi 1)

5. Efficacité des programmes (suite)

Recommandation 1

Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, doté d'un mandat clair centré sur l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fil du temps), et maximiser l'impact des programmes par leur regroupement et par une meilleure évaluation pangouvernementale.

La vision du groupe d'experts

Les programmes fédéraux destinés à stimuler l'innovation en entreprise doivent jouer un rôle de premier plan dans la stratégie gouvernementale pour relancer la croissance de la productivité canadienne et ainsi assurer une prospérité continue aux Canadiens. Les programmes qui encouragent l'innovation en entreprise devraient être conçus de manière à résoudre un problème précis, dont la solution passe nécessairement par une initiative gouvernementale. Ils devraient correspondre à l'ampleur du problème en question, être bien connus des entreprises, être d'accès et d'utilisation faciles et rapides, et être exécutés en collaboration avec d'autres initiatives fédérales et provinciales, en plus de mettre en œuvre des mesures de rendement claires pour suivre les progrès et les réussites.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

1.1 Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles — Créer un organisme indépendant de financement et d'exécution (le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles) doté d'un mandat clair et axé sur le soutien à l'innovation en entreprise. Cet organisme deviendrait une plate-forme commune de services pour tous les programmes fédéraux pertinents de soutien à l'innovation en entreprise. Au fil du temps, il devrait, pour le moins, prendre en charge les activités suivantes destinées à l'industrie (détaillées dans les recommandations 1.2 à 1.4) :

  • exécution du Programme d'aide à la recherche industrielle et d'un programme pilote de bons de commercialisation (commercialization vouchers) (1.2);
  • exécution d'un service de guide-expert associé à un portail Internet (1.3);
  • élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires pour l'innovation en entreprise (1.4).

De plus, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles pourrait se charger des activités suivantes : i) surveiller la mise en œuvre des programmes axés sur les entreprises, de concert avec les organismes subventionnaires fédéraux qui les gèrent; ii) réaliser l'évaluation technique du volet innovation des projets présentés aux organismes de développement régional; et iii) surveiller le soutien fédéral aux établissements de recherche coopérative axés sur les entreprises (voir la recommandation 4, au chapitre 7).

Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles

Les intervenants consultés par le groupe d'experts se sont souvent plaints de la fragmentation du système de programmes fédéraux de soutien à l'innovation et ont suggéré un mécanisme simplifié en vertu duquel ces programmes seraient encadrés ou offerts par un organisme unique. D'autres pays, dont le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande, ont tiré profit de l'utilisation d'agents de mise en œuvre et d'exécution communs pour offrir des séries de programmes axés sur les entreprises. Ainsi, le Royaume-Uni a notamment chargé un organisme central d'exécuter ses programmes de soutien à l'innovation — le Technology Strategy Board (TSB), qui relève du ministère du Commerce, de l'Innovation et des Compétences. Le TSB est un organisme indépendant, qui définit des priorités nationales et investit dans des programmes et des projets. La Confederation of British Industries a déclaré au groupe d'experts que les entreprises britanniques sont satisfaites de ce « guichet unique ». Il faut également noter que d'anciens groupes d'experts canadiens (le Groupe d'experts en commercialisation et le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence) ont recommandé de renforcer la coordination au palier fédéral, en créant par exemple un organisme pangouvernemental chargé d'assurer de l'encadrement et de donner des avis (voir l'annexe B).

À la lumière de ce qui précède, le groupe d'experts recommande la création du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, un organisme indépendant chargé de financer et de mettre en œuvre des programmes, et relevant du Parlement par l'entremise du ministre responsable de l'innovation (voir le chapitre 8). Ce conseil changerait le mode de gouvernance des programmes à l'intention des entreprises, agissant à titre d'entité intégrée et réceptive qui favoriserait l'innovation et la compétitivité au sein des entreprises canadiennes. Le groupe d'experts conçoit le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles comme un organisme national d'exécution de programmes fédéraux d'innovation en entreprise. Ce dernier serait axé sur la demande et disposerait d'indicateurs de rendement précis. Il aurait une orientation pangouvernementale et privilégierait le partenariat avec les provinces et les territoires ainsi qu'avec les organismes subventionnaires fédéraux existants, c'est-à-dire le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG), les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada. Le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, soumis à un examen du rendement tous les cinq ans, devrait aussi adhérer à un certain nombre de principes fondamentaux pour veiller à ce que la conception et l'exécution des programmes répondent à des critères de qualité, de collaboration et de transparence (voir l'encadré 5.1).

Au fil du temps, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles deviendrait une plate-forme de services communs pour tous les programmes appropriés de soutien à l'innovation en entreprise du gouvernement fédéral. À terme, et avec une plus grande participation et contribution de l'industrie à ces programmes, le Conseil jouerait un rôle de premier plan au chapitre de l'élaboration de nouvelles initiatives qui appuieraient directement les entreprises pour leur permettre de répondre à leurs besoins en matière d'innovation, y compris des initiatives conjointes avec les provinces et les territoires, au besoin. La principale distinction entre les programmes gérés par le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et ceux du CRSNG et d'autres conseils subventionnaires existants est la suivante : les premiers apporteraient un soutien adapté à la demande, habituellement pour donner suite à des initiatives provenant des entreprises ou liées à elles, tandis que ces derniers continueraient de centrer leurs efforts sur l'offre (p. ex., en accordant du financement à des projets commerciaux lancés avec des établissements d'enseignement). À cet égard, il faut également faire la distinction entre : i) le soutien accordé par le CRSNG et les IRSC pour de la recherche axée sur les solutions et ii) leur soutien à la recherche fondamentale, en veillant à ce que les deux formes de soutien reçoivent un financement adéquat et soient évaluées au moyen de critères appropriés et pertinents2.

Encadré 5.1 Principes directeurs du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé

  1. Avoir pour mandat de stimuler la croissance économique canadienne et de favoriser la culture de l'innovation en encourageant et en soutenant l'innovation en entreprise au Canada au moyen d'un agencement optimal de programmes.
  2. Être un « guichet unique » pour les entreprises canadiennes qui veulent mener des activités de R-D ou d'innovation, et orienter les entreprises « clientes » vers les fournisseurs de programmes et de services qui correspondent le mieux à leurs échéanciers et à leurs besoins. Cela réduira la confusion causée par la multitude de points d'accès.
  3. Éviter de favoriser un secteur particulier et souligner que l'innovation est menée dans tous les secteurs de l'économie, dans les zones urbaines et rurales, et dans des entreprises de toute taille, des micro-entreprises aux grandes entreprises. Souligner également que l'innovation peut être mise en œuvre par tout un éventail de fournisseurs de services compétents.
  4. Collaborer avec les entreprises, les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que le milieu canadien de la recherche pour concevoir de nouveaux programmes et supprimer les obstacles et les entraves existants afin d'améliorer les résultats commerciaux, la compétitivité et la productivité au Canada. Encourager, le cas échéant, une collaboration intersectorielle, interdisciplinaire et multiplateforme.
  5. Utiliser des définitions et des formulaires de demande communs pour tous les programmes et projets, et offrir des conseils clairs et uniformes aux entreprises canadiennes de toutes les régions du pays.
  6. Permettre et encourager une conception et une exécution novatrices de programmes. Le cas échéant, recruter des agents d'exécution externes par un processus concurrentiel en vue d'obtenir les meilleurs résultats possible. Dans un tel cas, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles doit veiller à définir des règles claires en matière de responsabilité auxquelles seront assujettis ces agents, leur permettant de livrer concurrence et d'éviter tout conflit d'intérêts pouvant survenir si le Conseil fait concurrence à des agents d'exécution afin d'obtenir du financement pour ses programmes.
  7. Exiger que toutes les entreprises mettent leurs propres avoirs en jeu pour des programmes ou des projets, en fonction du niveau de rendement pour le partenaire. En général, plus les projets se déroulent en aval dans la chaîne d'innovation, soit près de la mise en marché, plus les entreprises devraient accroître la part de leur propre investissement.
  8. Continuer de mettre l'accent sur la qualité, sans faire de compromis. Le cas échéant, un examen par des pairs devrait déterminer le financement à accorder à la recherche pour veiller à ce que le bon problème et la bonne clientèle soient visés en utilisant la bonne méthode.
  9. Respecter les calendriers et les engagements des intervenants. Par exemple, les examens par des pairs doivent être élaborés de façon à éviter des retards considérables avant de commencer les projets ou de remettre les contributions aux entreprises.
  10. Effectuer, pour le compte du comité consultatif sur l'innovation proposé (tel que décrit au chapitre 8) ainsi que pour le public, le suivi et l'analyse des résultats et des indicateurs pour tous les programmes de R-D axés sur les entreprises offerts par le gouvernement du Canada, et produire un rapport. Si nécessaire, élaborer de nouveaux critères d'évaluation, autorisés par le Comité consultatif, et conserver une fiche récapitulative de l'évaluation du rendement. Créer des lignes de responsabilisation au Comité pour les résultats et l'exécution des programmes.

Étant donné le rôle central qu'il jouerait dans les initiatives fédérales en vue de soutenir l'innovation en entreprise, le Conseil devrait participer pleinement et stratégiquement aux programmes de capital de risque et d'achat et d'approvisionnement décrits au chapitre 7. Cela dit, la Banque de développement du Canada (BDC) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) seront toujours responsables, respectivement, des aspects juridiques et financiers de l'exécution et de la gestion financière de ces programmes. Le Conseil devrait aussi être chargé de l'évaluation technique de tous les projets présentés dans le cadre des programmes des organismes de développement régional soutenant l'innovation en entreprise3.

Pour s'acquitter de ses tâches, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles devrait posséder une vision d'ensemble du portefeuille regroupant les programmes qu'il propose; consolider les programmes similaires; recenser les lacunes; fixer des résultats clairs pour chaque programme; et surveiller les programmes pour s'assurer qu'ils atteignent leurs objectifs. Le Conseil veillerait à ce que les résultats escomptés des programmes soient pertinents et répondent aux besoins des utilisateurs. Il s'engagerait, en outre, à encourager une collaboration fédérale-provinciale dans toutes ses activités.

Certains coûts permanents du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles seraient partiellement compensés par la réaffectation d'employés existants issus d'autres organismes. Cependant, la création de ce conseil prendra du temps et entraînera des frais initiaux, occasionnés par sa mise en place et par le transfert des divers programmes. La création du Conseil et le transfert des programmes actuels devraient être échelonnés afin de réduire les perturbations pour les intervenants et les programmes.

Programme d'aide à la recherche industrielle et bons de commercialisation

Comme nous l'avons mentionné, les consultations menées par le groupe d'experts ont révélé que le PARI est considéré comme une initiative efficace et bien gérée, qui encourage les activités de R-D et de commercialisation par les petites et moyennes entreprises (PME). Cette constatation est corroborée par les données que le Conseil des académies canadiennes (CAC) a recueillies dans son évaluation de 2006 sur les forces et les faiblesses du Canada en matière de sciences et de technologie. Un sondage mené dans le cadre de cette évaluation montre que le PARI était considéré comme le programme le plus solide du gouvernement fédéral en ce qui a trait au soutien direct à la commercialisation ainsi qu'à la transformation de la recherche en applications dont profitent l'économie ou la société (CAC, 2006).

Les consultations du groupe d'experts ont également montré que plusieurs intervenants estiment que le portefeuille gouvernemental de soutien à l'innovation en entreprise met l'accent sur la R-D et qu'il faut donc offrir un appui complémentaire à d'autres activités indépendantes de la R-D, notamment celles liées à la commercialisation, le long du continuum qui va de de l'idée à la réussite commerciale. De plus, de nombreuses entreprises, surtout des PME, ont mentionné au groupe d'experts qu'elles ne connaissaient pas la diversité des installations postsecondaires, gouvernementales, de commercialisation, à but non lucratif et autres, ni celle des actifs et du personnel compétent disponibles partout au pays. Certains ont suggéré la création d'un programme de bons de commercialisation (commercialization vouchers) pour régler ce problème. Le soutien gouvernemental serait ainsi offert aux entreprises admissibles, sous forme de bons. Ceux-ci serviraient à payer le coût d'achat de services de commercialisation autorisés auprès de fournisseurs accrédités. D'autres pays, comme les Pays-Bas, la Hongrie, le Royaume-Uni et l'Irlande ont déjà adopté des programmes de bons, tout comme certains gouvernements provinciaux, tels que ceux de l'Alberta, de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse. Les bons sont un moyen relativement nouveau d'offrir une aide directe aux entreprises. Leur objectif sous-jacent est d'aider à tisser des liens entre les PME et leurs partenaires en innovation en supprimant les obstacles traditionnels (p. ex., dans le cas des PME, les frais fixes relativement élevés qui s'avèrent nécessaires pour trouver un partenaire adéquat).

Conscient que le PARI joue un rôle clé puisqu'il permet aux PME de mener des activités de R-D et d'innover, et que les bons aideraient ces PME à établir des liens avec des partenaires pour commercialiser leurs produits, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

1.2 Ressources pour le PARI et bons de commercialisation — Accroître le budget du PARI pour lui permettre de mettre à profit sa solide expérience en matière de stimulation de l'innovation par les PME partout au Canada, en lançant un programme pilote national de bons de commercialisation. Ce programme serait intégré aux mécanismes de soutien existants du PARI pour aider les PME à entrer en contact avec des fournisseurs accrédités de services de commercialisation dans des établissements d'enseignement postsecondaire, des organismes gouvernementaux, ou des organismes du secteur privé ou sans but lucratif.

Les projets financés par le PARI doivent avoir de fortes possibilités de commercialisation et représenter une contribution importante à la mise au point et à l'utilisation de technologies de pointe. Étant donné que l' « image de marque » du PARI est bien connue et respectée, il est important que ce programme conserve sa propre identité au sein du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles.

Le programme national de bons de commercialisation, qui serait lancé à titre de projet pilote d'une durée de cinq ans, serait offert en collaboration avec les provinces intéressées. Il devrait être doté de principes clairs, de définitions communes et d'indicateurs de résultats uniformes. Les entreprises bénéficiaires d'un projet comportant des bons de commercialisation devraient aussi avoir l'obligation de participer financièrement pour manifester clairement leur engagement à l'égard du projet.

Service de guide-expert

Le paysage des programmes d'appui à l'innovation en entreprise au Canada est déjà bien rempli d'initiatives chapeautées par divers ministères et organismes, tant à l'échelle fédérale que provinciale. De nombreuses entreprises restent perplexes devant le vaste choix qui s'offre à elles. Parallèlement, beaucoup de ces programmes ne sont pas connus par autant d'entreprises qu'ils le devraient. Le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

1.3 Service de guide-expert en matière d'innovation — Établir un service national de « guide-expert », accompagné d'un portail Internet complet, afin d'offrir aux entreprises des conseils de qualité, en temps opportun, de façon à les aider à trouver les programmes d'aide à l'innovation en entreprise ainsi que les programmes connexes les mieux adaptés à leurs besoins, et y avoir accès.

Le service de guide-expert répondrait à deux objectifs : i) servir de « guichet unique » pour les entreprises qui cherchent une aide personnalisée pour s'y retrouver dans la foule de programmes, grâce à des conseils éclairés sur les programmes les plus appropriés à leurs besoins; ii) faire connaître des programmes en orientant les clients vers des initiatives que ces derniers n'auraient peut-être pas trouvées autrement.

Pour veiller à ce que les entreprises accèdent à de l'aide de grande qualité et personnalisée, le personnel affecté au service à la clientèle devrait recevoir une formation pertinente pour offrir des services allant de l'aiguillage des clients à des conseils sectoriels spécialisés, faisant appel à toutes les ressources du gouvernement du Canada, ainsi qu'aux programmes provinciaux pertinents. Le portail Internet du service devrait être conçu en collaboration avec les provinces pour offrir un « guichet unique » d'orientation vers l'éventail complet des programmes gouvernementaux qui soutiennent l'innovation en entreprise. Le nouveau service de guide-expert devrait s'appuyer sur les capacités existantes d'Entreprises Canada, qui permet aux entreprises et aux entrepreneurs canadiens d'accéder à des renseignements et à des outils par l'entremise de centres de services et d'un système de prestation en ligne.

Développement des talents

Une main-d'œuvre compétente et souple est au cœur même des économies innovantes. Tous les secteurs de l'économie ont intérêt à instruire et former des Canadiens hautement qualifiés et compétents, et à bien les intégrer au marché du travail, tout en attirant et conservant les personnes compétentes au Canada. Bien que le développement des talents soit du ressort des provinces, le gouvernement du Canada joue un rôle important par l'entremise des conseils subventionnaires et peut mettre l'accent sur le déploiement de talents à l'appui de l'innovation en entreprise. Malheureusement, à l'heure actuelle, les efforts fédéraux ne sont pas bien organisés et les programmes fédéraux sont trop petits et mal coordonnés. Le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

1.4 Développement des talents — En étroite collaboration avec les provinces et les ministères et organismes fédéraux compétents, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles devrait diriger l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires pour l'innovation en entreprise, de façon à ce que les entreprises jouissent d'un meilleur accès à du personnel hautement qualifié et qu'elles y fassent davantage appel.

S'inspirant de cette stratégie, le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles devrait travailler avec des partenaires fédéraux en vue de regrouper les programmes de stages en entreprise et d'emploi des jeunes, en créant un programme plus vaste et plus souple auquel auraient accès tous les étudiants des 1er, 2e ou 3e cycles et les bénéficiaires de bourses de recherche postdoctorales de tous les établissements postsecondaires canadiens. La stratégie devrait viser à combler les lacunes de la série des actuels programmes de développement des talents axés sur les entreprises, notamment en créant des occasions de mentorat en entrepreneuriat; en tentant de trouver une solution au piètre rendement du Canada au chapitre de la mise en valeur des titulaires de doctorats les plus compétents et les mieux formés; et en développant, à l'intention des stagiaires, la gamme complète des compétences en recherche, en développement et en commercialisation liées aux entreprises, y compris les compétences techniques et professionnelles générales.

La stratégie devrait être conçue pour répondre à des objectifs clairement définis au fil du temps; elle devrait viser avant tout un accroissement de l'utilisation par les entreprises de personnel hautement qualifié et compétent. Le groupe d'experts recommande aussi que la stratégie fasse appel à des mécanismes de mise en œuvre proactifs et souples en faisant participer, s'il y a lieu, les intervenants et la société civile à la conception et à la prestation de ces initiatives de développement des talents.

Regroupement de programmes

Comme l'explique le chapitre 3, il existe de nombreux petits programmes fédéraux de soutien à la R-D en entreprise et à la R-D à but commercial (voir la figure 5.5, qui montre le portefeuille de programmes de dépenses directes à diverses étapes de la R-D). De récents travaux de l'OCDE laissent entendre que [Traduction] « l'ensemble des politiques doit éviter les inefficacités découlant d'un recours à un trop grand nombre de mécanismes à échelle trop restreinte. C'est là un véritable sujet de préoccupation, puisque ces mécanismes peuvent susciter la création d'alliances de soutien et acquérir un certain degré d'autonomie, les rendant ainsi moins sujets à des changements ou une annulation, même là où ce serait logique. Dans certains cas, il pourrait y avoir moyen de rationaliser la gamme de mécanismes et de programmes, de réduire la complexité, d'accroître la transparence et de réduire les frais de gestion » (OCDE, à paraître, p. 8).

Figure 5.5 Dépenses directes de l'enveloppe, par activité appuyée, 2010-2011a
Figure 5.5 Dépenses directes de l'enveloppe, par activité appuyée, 2010-2011

a Les programmes de chaque activité appuyée sont classés selon le montant de leurs dépenses, depuis les plus grosses, au bas, jusqu'aux plus petites, au haut. Les dépenses de chaque programme sont à peu près proportionnelles à la superficie des rectangles représentant le programme. Certains programmes (p. ex., le PARI) apparaissent dans plus d'une activité. Trois pour cent des dépenses directes figurant dans l'enveloppe de l'examen ne sont pas classées et ne sont donc pas présentées dans cette figure. On trouvera à l'annexe A le nom complet des programmes représentés par des sigles.

(Retour au renvoi a)

À l'échelle internationale, des gouvernements comme ceux de la Finlande et du Royaume-Uni, et ici au Canada, de l'Alberta et de l'Ontario, ont réduit le nombre de leurs programmes d'appui à l'innovation en entreprise et ont rationalisé leurs séries de programmes pour en faire des programmes mutuellement exclusifs qui couvrent les domaines d'intervention gouvernementale dans le système d'innovation. Au Royaume-Uni, le gouvernement a regroupé ses programmes de soutien aux entreprises et réduit considérablement leur nombre lors de la création de son programme « Solutions for Business » en avril 2011. Le groupe d'experts estime que le gouvernement devrait profiter des possibilités de regroupement des programmes et recommande donc ce qui suit.

1.5 Regroupement des programmes — À terme, regrouper les programmes d'innovation en entreprise qui poursuivent des objectifs similaires pour en réduire le nombre afin d'établir des programmes de plus grande envergure et plus souples, accessibles à un plus large éventail de requérants et utilisant des approches plus diversifiées.

En se dotant d'une série de programmes rationalisée, le gouvernement pourrait réduire ses frais généraux, accroître son impact, mieux sensibiliser ses clients et faciliter l'utilisation des programmes d'innovation en entreprise.

Évaluation comparative des programmes

Le groupe d'experts a été chargé de donner des avis quant aux programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise qui sont les plus efficaces. Toutefois, tel que mentionné précédemment, les outils nécessaires à l'évaluation comparative de l'efficacité n'ont pas encore été mis au point. Il n'y a aucun cadre, définition ou méthodologie convenus en matière d'évaluation comparative, aucun indicateur de rendement commun et aucune base de données commune sur les programmes. La gestion des dépenses directes des programmes, évaluées à 1,5 milliard de dollars, nécessite la mise en place de meilleurs outils de gestion ainsi que d'un processus pour utiliser ces outils de manière complète, uniforme et continue. Un cadre commun de gestion du rendement et d'évaluation publique des programmes de R-D en entreprise et à but commercial, axé sur les résultats, permettrait de mieux comparer les programmes et éclairerait les décisions à prendre afin de réaffectater les fonds dans l'ensemble du portefeuille. Ceci ferait du Canada un chef de file dans la gestion axée sur les résultats. Par conséquent, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

1.6 Évaluation des programmes — Renforcer les capacités du gouvernement fédéral à évaluer l'efficacité des programmes d'innovation en entreprise, nouveaux ou existants, afin de permettre des évaluations comparatives du rendement et d'orienter l'affectation des ressources à l'avenir.

À cette fin, il est possible de concevoir un processus d'évaluation pangouvernemental en vertu duquel une série de « résultats intermédiaires » sert de mesure du rendement pour des catégories de soutien similaires, quel que soit le ministère ou l'organisme subventionnaire. Un tableau illustrant un tel processus est présenté à la figure 5.6. Il pourrait alimenter une discussion entre le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et le milieu fédéral de l'évaluation, de concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Figure 5.6 Indicateurs de rendement à des fins de comparaison des catégories de types de soutien similaire de la R-D
Catégorie de programme de soutien Résultats Indicateurs possibles
A R-D en entreprise et commercialisation Investissement accru des entreprises dans l'innovation, y compris la R-D
  • Dépenses accrues de l'entreprise au chapitre de la R-D
  • Dépenses accrues de l'entreprise au chapitre des biens intangibles (p. ex., propriété intellectuelle)
Capacité accrue de mener et de gérer des activités de R-D
  • Nombre accru de gestionnaires de la R-D
Meilleur rendement de l'entreprise
  • Hausse des profits résultant des économies engendrées par l'amélioration de la productivité
  • Hausse des profits résultant des ventes ou des revenus tirés des nouveaux produits et services
B Partenariats de R-D Meilleure adoption des connaissances et de la technologie par les entreprises
  • Pourcentage de projets donnant lieu à un transfert de technologie
  • Nombre de nouvelles entreprises qui mènent des activités de R-D ou nombre d'entreprises qui en mènent à nouveau
Réseaux et liens plus solides
  • Augmentation des PME desservies par les fournisseurs de services d'enseignement postsecondaire
  • Augmentation des publications conjointes
  • Collaboration plus rapprochée (valeur des dépenses de R-D du secteur privé liées à des contrats avec le secteur public)
C R-D à but commercial Avancement de la technologie ou des connaissances
  • Nombre plus élevé de prototypes
  • Nombre plus élevé de brevets, de licences et de divulgations
  • Nombre plus élevé de publications
Commercialisation accrue de la recherche publique
  • Nombre d'entreprises dérivées
  • Revenus et dépenses de R-D des entreprises dérivées
D Formation en entreprise Disponibilité grandissante de main-d'œuvre compétente
  • Augmentation du nombre d'étudiants ou de chercheurs ayant de l'expérience dans le secteur avant l'obtention de leur diplôme
  • Meilleur taux de rétention de personnel hautement qualifié et compétent par les entreprises canadiennes

2 Selon une opinion exprimée dans un article de la revue Nature, Indira Samarasekera, rectrice de l'Université de l'Alberta, soutient qu'il est nécessaire de conclure un nouveau contrat social qui permettrait d'établir un processus d'examen, d'approbation et de financement de la recherche axée sur des solutions. Ce processus serait employé en parallèle avec ceux liés à la recherche fondamentale et aurait la souplesse et la rapidité d'exécution voulues pour atteindre les résultats souhaités, sans nuire aux précautions prises pour valider et protéger la qualité du travail (Samarasekera, 2009, p.161). (Retour au renvoi 2)

3 L'évaluation des projets de soutien à l'innovation devrait obéir au critère général de la réussite commerciale, tout en tenant compte du paysage concurrentiel national et international. Cela exige une expertise et des compétences particulières dont ne disposent pas toujours les divers petits programmes et organismes d'exécution. Le fait de confier au Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles toutes les évaluations du caractère novateur et du potentiel commercial des projets d'innovation en entreprise, à titre de service de soutien offert aux organismes de développement régional (ODR), permettrait au Conseil d'élaborer des définitions, des normes et des processus d'évaluation communs à l'échelle du Canada et de veiller ainsi à l'application continue de normes rigoureuses. Le Conseil devrait aussi encourager la mise en commun des pratiques exemplaires entre les ODR et collaborer avec eux pour créer des partenariats plus efficaces avec les gouvernements provinciaux. (Retour au renvoi 3)

6. Composition et conception des programmes

Ce chapitre porte sur la deuxième question posée par le gouvernement au groupe d'experts : « La composition et la conception actuelles des stimulants fiscaux, du soutien direct à la R-D dans les entreprises et de la R-D à but commercial sont-elles appropriées? »

Dans un rapport à paraître portant sur les politiques d'innovation en entreprise, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) souligne l'importance d'en arriver à un juste équilibre dans l'éventail des programmes d'appui à l'innovation en entreprise. Elle indique, par exemple, la nécessité de disposer d'un ensemble d'instruments suffisamment distincts pour répondre aux besoins de systèmes d'innovation complexes tout en évitant les inefficacités découlant d'un recours à un trop grand nombre de mécanismes à échelle trop restreinte (voir le chapitre précédent).

La combinaison de mesures de soutien direct et de soutien indirect est un autre facteur important, chaque forme de soutien présentant des avantages et des inconvénients (voir l'encadré 6.1). Dans son rapport intitulé L'état des lieux, le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation (CSTI, 2009, 2010) fait remarquer que le soutien du gouvernement à la R-D en entreprise au Canada, exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), est parmi les plus généreux au monde. Il souligne toutefois que, par rapport à ce qu'offrent des pays comparables, cet appui privilégie nettement des encouragements fiscaux plutôt que des mesures de soutien direct. Il faut remarquer que, comme l'indique la figure 6.1, les États-Unis consacrent relativement plus d'argent aux mesures de soutien direct qu'aux encouragements fiscaux. Dans les pays membres de l'OCDE cependant, on observe une tendance à se tourner davantage vers les encouragements fiscaux à la R-D (OCDE, à paraître).

Le groupe d'experts a conclu que les données de l'OCDE présentées à la figure 6.1 surestime dans une certaine mesure le recours fédéral au soutien indirect, et ce, pour les raisons suivantes : i) ces données ne représentent pas l'éventail complet des programmes de soutien direct au Canada et ii) le calcul du soutien direct varie selon les pays, ce qui complique les comparaisons à l'échelle internationale. Plus précisément, le mandat du groupe d'experts englobe non seulement le « financement public direct des DIRDE » comme le montre la figure 6.1, mais également le soutien à la R-D à but commercial menée par les institutions publiques et les organismes à but non lucratif (p. ex., le soutien sous forme de programmes visant à renforcer les liens entre le milieu de l'éducation et l'industrie). L'ajout de ces dépenses aux mesures de soutien « direct » ferait augmenter légèrement la proportion du soutien direct, par rapport au soutien indirect, indiquée pour le Canada à la figure 6.1. On remarque également des écarts d'un pays à l'autre dans le calcul de certains éléments de soutien public direct, qui font augmenter les dépenses directes déclarées de certains pays par rapport au Canada (par exemple, le fait qu'ils incluent, en tant que mesures de soutien direct, les prêts à des entreprises, et l'achat et l'approvisionnement publics pour des services de R-D). Par ailleurs, il faut noter que le crédit d'impôt remboursable pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE) constitue de fait un transfert de fonds aux petites entreprises admissibles, pour les aider à financer leurs activités de R-D; cette mesure peut donc s'apparenter en quelque sorte à un programme de « dépenses directes ». Par contre, le crédit d'impôt pour la RS&DE, remboursable ou non, est fort différent des programmes de dépenses directes examinés par le groupe d'experts, car ceux-ci sont assujettis à des critères ciblés ainsi qu'à une évaluation du mérite du projet d'innovation en entreprise proposé, alors que le programme de RS&DE n'est soumis à aucune de ces contraintes.

Figure 6.1 Soutien public direct et indirect à la R-D dans les entreprises, 2008 (à moins d'indication contraire) (en pourcentage du PIB)a
Figure 6.1 Soutien public direct et indirect à la R-D dans les entreprises, 2008 (à moins d'indication contraire) (en pourcentage du PIB)

a Les données de cette figure n'incluent pas les encouragements fiscaux à la R-D fournis par des gouvernements sous-nationaux. Il s'agit là d'une considération importante car, au Canada, les provinces offrent elles aussi un soutien fiscal.

(Retour au renvoi a)

On peut certes débattre plus à fond des différences entre les ratios des dépenses directes et ceux des dépenses indirectes, mais il n'en reste pas moins que les données des programmes présentées au chapitre 3 démontrent très clairement que la composition du soutien du gouvernement fédéral à la R-D est très fortement axée sur les encouragements fiscaux : le programme de RS&DE compte pour environ 70 % de la valeur du soutien fourni par les 60 programmes examinés par le groupe d'experts. Les comparaisons, à l'échelle internationale, des programmes d'encouragements fiscaux à la R-D montrent aussi que le régime canadien est l'un des plus généreux au monde, surtout pour les petites entreprises (voir la figure 6.2). En outre, les comparaisons sous-nationales indiquent que le cumul des crédits d'impôt fédéraux et provinciaux au Canada représente des taux de subvention de la R-D plus élevés que ceux consentis dans les États américains par exemple.

Encadré 6.1 Soutien direct et soutien indirect

Selon l'OCDE (2010a, p. 76), le financement public direct de la R-D regroupe les subventions, les prêts, et l'achat et l'approvisionnement, tandis que le financement public indirect de la R-D comprend les encouragements fiscaux tels que le crédit d'impôt pour la R-D. Concrètement, la principale distinction entre le soutien direct et le soutien indirect réside dans le fait que ce dernier est non limitatif et est accessible à toutes les entreprises alors que, dans le cas du soutien direct, le financement global est limité et est attribué par des administrateurs de programme à des industries, des régions ou des projets précis. Par conséquent, le soutien direct peut être ciblé sur des domaines précis, contrairement aux mesures indirectes, qui sont plus neutres.

Il s'ensuit que la possibilité qu'offrent les instruments directs d'axer le soutien sur les acteurs ou les activités jugés les plus susceptibles de produire des rendements sociaux élevés ou de tendre vers des objectifs stratégiques précis constitue leur principal avantage. Nonobstant les avantages associés à cette aptitude à cibler stratégiquement les ressources, les mesures de soutien direct présentent aussi certains inconvénients. En particulier, elles comportent habituellement des procédés plus rigoureux de sélection et d'évaluation, qui peuvent occasionner une augmentation des frais d'administration pour le gouvernement et des coûts liés à la conformité pour les bénéficiaires. En outre, elles peuvent susciter quelques inquiétudes concernant l'opportunité pour les gouvernements de « choisir des gagnants » sur le marché.

Inversement, les mesures indirectes sont avantageuses pour les raisons contraires. Étant donné qu'elles ne sont pas discriminatoires et qu'elles sont largement accessibles à l'ensemble des entreprises, des secteurs, des domaines et des activités, elles correspondent davantage à la rationalité du marché. Les mesures indirectes sont aussi généralement plus simples et moins coûteuses à mettre en œuvre. En revanche, cependant, ces mesures se prêtent moins au ciblage d'objectifs stratégiques précis.

Il s'agit donc de déterminer si le Canada recourt trop aux dépenses fiscales « indirectes » dans la composition globale de son soutien à l'innovation et à la R-D en entreprise. La démarche axée sur les encouragements fiscaux offre le grand avantage de ne pas défavoriser certains secteurs, certaines régions ou certaines opportunités, une fois les critères d'admissibilité fondamentaux respectés. Le programme de RS&DE étant fondé sur le régime fiscal, il fonctionne « automatiquement ». L'encouragement fiscal stimule la R-D dans son ensemble, mais le choix des projets est laissé à chacune des entreprises. Le gouvernement n'essaie pas de choisir les gagnants; les entreprises le font. Néanmoins, cet atout du programme peut aussi être son point faible : le crédit d'impôt est un instrument imprécis. Tous les projets de R-D ne produisent pas le même taux de rendement social; tous les exécutants de R-D n'ont pas le même besoin d'encouragement, ni le même potentiel de réussite; or, les gouvernements cherchent, souvent à juste titre, à favoriser certains domaines d'innovation et de R-D à des fins stratégiques, par l'entremise d'un soutien ciblé.

Figure 6.2 Taux de subvention fiscale des investissements en R-D, pays choisis, 2009a
Pays Grandes entreprises (%) Petites entreprises (%) Taux combiné (grandes et petites entreprises) (%) Classement combiné Classement de l'intensité de la DIRDE au sein de l'OCDE (2008)

a Les données présentées dans ce tableau comprennent les déductions fiscales ainsi que les encouragements fiscaux à la R-D offerts par les gouvernements sous-nationaux. (Retour au renvoi a)

b Pays non membre de l'OCDE. (Retour au renvoi b)

Source : ministère des Finances Canada (2009) et OCDE (2011) pour les classements concernant l'intensité des DIRDE (DIRDE en tant que pourcentage du PIB) en 2008.

France 38,6 47,6 40,2 1,0 14,0
Espagne 34,1 36,9 34,5 2,0 24,0
Canada 26,9 46,0 30,2 3,0 18,0
Inde 29,3 31,7 29,7 4,0 b
Brésil 28,9 33,0 29,6 5,0 b
Irlande 26,2 26,1 26,2 6,0 19,0
Royaume-Uni 21,1 22,8 21,4 7,0 16,0
Japon 18,0 23,2 18,9 8,0 4,0
Chine 17,4 18,8 17,7 9,0 b
Norvège 15,9 24,6 17,4 10,0 22,0
Australie 14,2 15,5 14,4 11,0 12,0
Corée 12,1 14,2 12,4 12,0 5,0
Pays-Bas 10,0 12,2 10,3 13,0 21,0
États-Unis 9,1 10,0 9,2 14,0 7,0
Italie 4,9 17,5 7,0 15,0 25,0
Finlande 3,1 3,4 3,1 16,0 2,0
Suède 2,1 3,2 2,3 17,0 3,0
Allemagne 1,6 3,3 1,9 18,0 10,0
Suisse 0,4 2,6 0,8 19,0 6,0
Fédération de Russie 0,2 0,6 0,3 20,0 b
Moyenne non pondérée 15,7 19,7 16,4    
Médiane 15,1 18,2 15,9    

Changer la composition : plus de soutien direct

Le programme de RS&DE tient un rôle fondamental dans la réduction des coûts de la R-D industrielle pour les entreprises, l'amélioration des investissements en R-D et l'évolution du Canada en un milieu plus attrayant pour la réalisation d'activités de R-D. Toutefois, ce recours intense au programme implique principalement que le soutien fédéral à l'innovation peut favoriser à outrance la R-D commerciale dans les entreprises, au détriment d'autres aspects importants de l'innovation.

Le groupe d'experts estime plus particulièrement que le soutien à l'innovation offert par le gouvernement fédéral doit chercher davantage, à titre d'objectif stratégique, à transformer les entreprises innovantes en plus grandes entreprises. Il s'agit là d'un moyen primordial d'atteindre l'échelle requise pour concrétiser la vision que le groupe d'experts se fait d'un secteur canadien des entreprises à la hauteur des leaders mondiaux de l'innovation.

Pour cette raison et en accord avec la rétroaction des intervenants, qui souhaitent une augmentation du soutien direct, le groupe d'experts est d'avis que le gouvernement devrait corriger le déséquilibre entre le financement direct et le financement indirect en réduisant les dépenses engagées dans le cadre du programme de RS&DE et en affectant les sommes ainsi épargnées à des initiatives complémentaires aux visées stratégiques, pour répondre aux besoins d'entreprises canadiennes innovantes, surtout des PME, et ainsi les aider à croître et à prospérer. Ces initiatives complémentaires comprennent celles que recommande le groupe d'experts au chapitre 5 : i) un soutien accru au Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI) pour fournir des conseils, de l'encadrement et un financement aux projets de R-D et de commercialisation par les PME; ii) un nouveau programme pilote de bons de commercialisation pour aider les PME à établir des relations avec des partenaires en innovation; iii) un nouveau mécanisme de guide-expert pour améliorer le service à la clientèle; et iv) un meilleur accès à une main-d'œuvre hautement qualifiée et entrepreneuriale. Elles englobent aussi d'autres mesures décrites au chapitre suivant : i) le recours à des programmes d'achat et d'approvisionnement et à des programmes connexes du gouvernement visant à encourager la demande d'innovation en entreprise, surtout dans les PME; ii) la bonification du soutien fédéral au capital de risque au stade du prédémarrage et aux stades ultérieurs du développement pour aider les petites entreprises à croître, tout en demeurant très présentes au Canada au fil de leur évolution. Un tel rééquilibrage de la composition des programmes permettrait d'augmenter considérablement la portée du soutien fédéral aux PME et de cibler ce soutien avec plus de précision.

Survol du programme de RS&DE

Le programme d'encouragements fiscaux pour la RS&DE vise à encourager les entreprises canadiennes de toutes les tailles et de tous les secteurs à mener au Canada des activités de R-D qui débouchent sur des produits ou des procédés nouveaux, améliorés ou technologiquement avancés (voir l'encadré 6.2).

En règle générale, le programme de RS&DE procure aux entreprises canadiennes un crédit d'impôt de 20 % et un crédit d'impôt fédéral majoré de 35 % accessibles aux petites sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) admissibles1. Le crédit majoré est entièrement remboursable jusqu'à concurrence d'une limite de dépenses, c'est-à-dire qu'il est payable quelle que soit la situation fiscale de l'entreprise. Ce mode de remboursement pour les petites entreprises signifie, par exemple, que bon nombre de jeunes entreprises ayant peu ou n'ayant pas de revenu imposable reçoivent une aide au comptant qui leur permet de financer leurs activités de R-D et leur croissance potentielle.

Actuellement, la limite des dépenses permises pour avoir accès au crédit d'impôt de 35 % entièrement remboursable se chiffre à 3 millions de dollars; à ce plafond, cela peut signifier un crédit d'impôt annuel d'un peu plus de 1 million2. Ce plafond de 3 millions de dollars baisse proportionnellement pour atteindre zéro, lorsque le revenu imposable de l'année d'imposition précédente progresse de 500 000 $ vers 800 000 $, ou que les actifs immobilisés passent de 10 à 50 millions de dollars. Les dépenses qui dépassent ces limites donnent droit à un crédit de 20 %, dont 40 % sont remboursables, mais dès que le revenu imposable dépasse 800 000 $ ou que les actifs dépassent 50 millions de dollars, les SPCC reçoivent le crédit d'impôt général pour la RS&DE de 20 % non remboursable.

Encadré 6.2 Principaux paramètres du programme d'encouragements fiscaux pour la RS&DE

Nature et objet

Le programme de RS&DE a pour objet d'encourager les entreprises canadiennes de toutes les tailles et de tous les secteurs à mener des activités de R-D au Canada qui débouchent sur des produits ou des procédés nouveaux, améliorés ou technologiquement avancés. Ce programme offre deux types d'encouragement :

  • Déductions fiscales — Toutes les dépenses en RS&DE admissibles, y compris le capital, peuvent être déduites du revenu imposable l'année où elles sont engagées, les déductions non réclamées pouvant être reportées d'une année à l'autre, indéfiniment. Les dépenses de R-D sont généralement traitées comme des investissements, c'est-à-dire des dépenses réalisées au cours d'un exercice et susceptibles de produire des revenus au cours d'exercices ultérieurs. Le fait de permettre à des entreprises de déduire immédiatement leurs dépenses en capital et leurs dépenses courantes procure un avantage considérable aux entreprises.
  • Crédits d'impôt à l'investissement — Ces crédits, qui sont un pourcentage des dépenses en RS&DE admissibles, peuvent servir à réduire le montant d'impôt sur le revenu normalement exigible. Ils peuvent être reportés rétrospectivement jusqu'à 3 ans et prospectivement jusqu'à 20 ans pour réduire l'impôt normalement exigible pour ces années. De plus, dans le cas des petites entreprises, les crédits d'impôt accumulés au cours d'une année, mais non utilisés pour celle-ci, sont partiellement ou entièrement remboursables (c'est-à-dire remboursés en espèces).

Admissibilité

  • Participants — Sociétés, entreprises à propriétaire unique (particuliers), sociétés de personnes et fiducies.
  • Coûts — Salaires et traitements, frais généraux, matériaux, biens d'équipement, contrats et paiements à des tiers, tels que des établissements d'enseignement postsecondaire.
  • Projets — Développement expérimental, recherche fondamentale et recherche appliquée, et travaux d'appui (c'est-à-dire d'ingénierie, de conception et de recherche opérationnelle) menés pour réaliser des progrès technologiques ou faire avancer le savoir scientifique.

Administration

L'administration du programme relève de l'Agence du revenu du Canada (ARC) alors que la loi qui le régit (Loi de l'impôt sur le revenu) relève du ministère des Finances Canada. Les entreprises présentent une demande de RS&DE pour les dépenses admissibles qu'elles ont engagées. L'ARC examine ces demandes et tente de traiter 90 % des demandes donnant droit à un remboursement dans les 120 jours suivant leur réception, et 90 % des demandes n'ouvrant pas droit à un remboursement dans les 365 jours suivant leur réception. L'ARC offre un service d'examen préliminaire pour aider les entreprises à déterminer l'admissibilité de leurs projets. Le service est gratuit et on y fait appel avant de présenter les demandes. Comme l'indique le site de l'ARC, ce service d'examen préliminaire n'est ni une décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu, ni une approbation préalable d'une demande de RS&DE. La décision finale à l'égard d'une demande de RS&DE doit être fondée sur les travaux réels exécutés et ne peut être émise qu'après la présentation de la demande.

En 2007 — année la plus récente pour laquelle des données ont été publiées — quelque 20 000 petites SPCC ont reçu environ 1,3 milliard de dollars en crédit d'impôt pour la RS&DE (voir la figure 6.3). (Par comparaison, 1 082 PME ont reçu un financement total de 69,1 millions de dollars du PARI en 2007.) Environ 3 900 autres entreprises ont bénéficié de quelque 2 milliards de dollars de crédit d'impôt pour la RS&DE cette même année. La valeur moyenne du crédit pour les petites entreprises a atteint 65 000 $ environ, par rapport à un montant moyen approximatif de 700 000 $ réclamé par les grandes entreprises. Le nombre des petites entreprises admissibles a augmenté de plus de 25 % entre 2004 et 2007, alors que celui des grandes entreprises s'est accru de façon très modeste. Cette croissance du nombre des petites SPCC en 2007 pourrait être partiellement attribuable à l'augmentation du seuil de revenu imposable à partir duquel une entreprise devient admissible au crédit majoré. En raison de la valeur plus élevée de leurs crédits et du rembousement, les petites SPCC ont compté pour 40 % du total des crédits demandés, tout en n'exécutant que 30 % environ des activités de R-D admissibles en 2007.

Contrairement aux programmes de subventions, le programme de RS&DE n'est pas soumis à l'évaluation de la qualité des projets des entreprises. Néanmoins, les entreprises inadmissibles à un crédit remboursable sont exposées à un « risque fiscal », c'est-à-dire qu'elles doivent être tenues de payer un impôt suffisant pour profiter pleinement du crédit. Cette formule présente l'avantage important de « cibler la réussite » — c'est-à-dire que l'avantage (non remboursable) ne va qu'aux entreprises suffisamment rentables — tout en imposant une limite au crédit, qui n'est pas apparente à première vue. Bien que les entreprises puissent reporter les crédits non utilisés sur les années ultérieures, cette façon de faire réduit la valeur de cet avantage. De plus, compte tenu de la réduction de presque 50 % du taux d'impôt fédéral sur les sociétés prévu par la loi depuis 2000, les entreprises ont désormais plus de difficulté à appliquer pleinement le crédit d'impôt pour la RS&DE contre l'impôt fédéral qu'elles doivent pour le même exercice, ce qui réduit davantage le taux moyen de crédit effectif prévu. En revanche, le critère du « ciblage de la réussite » ne s'applique pas aux petites SPCC qui bénéficient d'un crédit d'impôt entièrement remboursable.

Figure 6.3 Dépenses fiscales, par type d'entreprise

a Englobe les SPCC en élimination progressive du plafond des dépenses, et les petites non-SPCC. (Retour au renvoi a)

Source : ministère des Finances Canada.

  Valeur des crédits (en millions de dollars) Nombre de sociétés (unités)
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Petites SPCC 1 043 1 119 1 128 1 298 15 482 16 917 17 712 19 806
Grandes entreprises 1 944 1 448 1 471 1 822 2 452 2 448 2 728 2 599
Autresa 137 170 208 136 1 259 1 510 1 920 1 310
Total 3 123 2 737 2 807 3 256 19 193 20 875 22 360 23 724

1 Pour être admissible au crédit d'impôt de 35 %, l'entreprise doit également être constituée en personne morale. (Retour au renvoi 1)

2 Seules les dépenses courantes peuvent être entièrement remboursables; les dépenses en capital, qui représentent environ 4 % de l'ensemble des coûts, sont remboursables à raison de 40 %. L'accès au plein remboursement ne s'applique qu'aux SPCC dont le revenu imposable de l'année d'imposition précédente ne dépasse pas 500 000 $, ce montant étant progressivement ramené à zéro, au fur et à mesure que le capital investi passe de 10 à 50 millions de dollars. (Retour au renvoi 2)

6. Composition et conception des programmes (suite)

Bénéfice net pour l'ensemble de la société

En 2007, le ministère des Finances Canada a effectué une analyse exhaustive des coûts-bénéfices du programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) (Parsons et Phillips, 2007). Il a conclu que le bénéfice de ce programme (le supplément d'investissements en R-D engendré par l'aide fournie au titre du programme de RS&DE et le rendement social estimatif connexe, c'est-à-dire la production supplémentaire produite dans l'économie dans son ensemble) dépassait la totalité des coûts du programme. Ces coûts englobaient non seulement les coûts liés à la gestion et à la mise en conformité, mais aussi le coût, pour l'économie, de la perception des recettes fiscales supplémentaires pour financer le crédit. Ce type d'analyse coûts-bénéfices est fondé sur des paramètres estimatifs clés (surtout en ce qui concerne les activités de R-D supplémentaires réalisées par dollar de crédit d'impôt accordé, et le taux de rendement social sur les dépenses en R-D des entreprises) qui sont sujets à des erreurs d'évaluation considérables. Ces problèmes d'évaluation, conjugués à la difficulté d'appliquer la méthode à d'autres programmes de soutien à l'innovation (p. ex., les programmes portant sur les réseaux d'entreprises et les programmes de stages) ont amené le groupe d'experts à conclure qu'à l'heure actuelle, le calcul du bénéfice net pour la société n'est pas assez précis pour permettre une évaluation coûts-bénéfices des programmes gouvernementaux de soutien à la R-D en entreprise, ni pour proposer un meilleur équilibre entre le programme de RS&DE et le portefeuille des dépenses directes.

L'estimation du bénéfice net pour la société des programmes d'innovation constitue néanmoins un excellent objectif et devrait être intégrée, au fur et à mesure que l'outil se développe et se perfectionne, à la trousse des outils d'évaluation des programmes, comme le mentionne d'ailleurs le chapitre 5 sur l'efficacité des programmes. Quoi qu'il en soit, on peut affirmer sans crainte que le bénéfice net pour la société diminue en proportion de l'augmentation des coûts liés à la gestion et à la conformité d'un programme, ou lorsque le taux de subvention d'un programme dépasse un certain seuil. Bien entendu, il faut atteindre un certain niveau d'aide si l'on veut stimuler le comportement qu'un programme vise à promouvoir. Cependant, une subvention croissante engendre manifestement une augmentation directe de la variable « coûts » de l'équation tout en accroissant de plus en plus la probabilité de donner suite à des projets aux plus faibles perspectives de rendement ou d'appuyer plus longtemps qu'on ne le ferait autrement des entreprises peu prometteuses. L'un ou l'autre de ces phénomènes a pour effet de réduire la contribution additionnelle de ces programmes au bénéfice net pour la société. À un certain stade, le coût supplémentaire d'une aide accrue dépassera l'avantage social supplémentaire que produisent les projets subventionnés plus généreusement. Dans cette éventualité, le taux de subvention devrait être réduit. Quand on additionne des subventions associées à plusieurs programmes différents pour soutenir un projet donné, le risque d'un subventionnement excessif augmente manifestement. Voilà pourquoi il importe de recourir à une approche qui prend en compte le portefeuille de programmes de R-D dans son ensemble et, à cet égard, d'établir une étroite collaboration entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.

Comme on l'a indiqué au chapitre 5, le programme de RS&DE s'attire à la fois des louanges et des critiques. Les critiques font état des coûts excessifs liés à la conformité à des exigences complexes, à l'imprévisibilité de l'admissibilité et à la nécessité de recourir à des experts-conseils, dont les honoraires réduisent l'avantage retiré du programme. On estime que les coûts liés à la mise en conformité comptent pour environ 14 % de la valeur des crédits obtenus par les petites entreprises et pour 5 % environ dans le cas des grandes entreprises3. Parallèlement, l'aide majorée du programme accordée aux petites entreprises pourrait être plus généreuse qu'il ne le faut, surtout si l'on tient compte de l'effet combiné des crédits provinciaux et d'autres programmes de soutien gouvernementaux. La figure 6.4 montre les retombées du regroupement des crédits d'impôt pour la R-D offerts par les provinces ou les territoires et de ceux offerts par le gouvernement fédéral pour la RS&DE. L'encadré 6.3 fournit des renseignements sur la façon dont les entreprises peuvent « cumuler » les avantages provenant des crédits d'impôt et de l'aide directe. Il montre également les limites actuelles du cumul.

Les recherches et les consultations menées par le groupe d'experts ont révélé la nécessité et la pertinence d'améliorer plusieurs aspects du programme de RS&DE, de manière à faire augmenter le bénéfice net du programme pour la société. Il est probable qu'on puisse ainsi réaliser des économies financières tout en augmentant le bénéfice net que le programme procure actuellement. Les sommes ainsi économisées pourraient servir à payer les coûts supplémentaires de la mise en œuvre des recommandations présentées dans d'autres chapitres par le groupe d'experts, qui visent surtout les PME. La recommandation qui suit, au sujet du programme de RS&DE, représente l'avis du groupe d'experts sur une composition et une conception plus appropriées des encouragements fiscaux et des mesures de soutien direct.

Figure 6.4 Taux des crédits d'impôt fédéral, provinciaux et territoriaux (%)

a Le crédit fédéral est de 35 % pour les petites SPCC et de 20 % pour les autres entreprises. Les crédits provinciaux ou territoriaux sont soustraits de la base de calcul aux fins du crédit fédéral. (Retour au renvoi a)

b Le crédit du Québec est versé sur les salaires et les traitements et sur 50 % des contrats. Le taux fédéral-provincial est exprimé en pourcentage des coûts des activités de R-D admissibles au crédit d'impôt pour la RS&DE. (Retour au renvoi b)

Source : PricewaterhouseCoopers (2011) et calculs réalisés pour le présent examen.

Provinces Crédit d'impôt provincial ou territorial Fédéral, provincial et territoriala
SPCC Autres entreprises
Alberta et Alberta et Colombie-Britannique 10 42 28
Manitoba 20 48 36
Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, Nouvelle-Écosse, Saskatchewan et Yukon 15 45 32
Territoires du Nord-Ouest et Île-du-Prince-Édouard 0 35 20
Ontario (petites/grandes entreprises) 10/4,5 42 24
Québec (petites/grandes entreprises)b 37,5/17,5 48 27

Encadré 6.3 Cumul de l'aide à la R-D

Les sociétés menant des activités de R-D au Canada ont accès à un vaste éventail de programmes de soutien fédéraux et provinciaux; elles peuvent souvent obtenir le soutien financier de plusieurs programmes pour un même projet. Par exemple, en 2007, 86 % des petites entreprises ayant demandé un crédit d'impôt pour la RS&DE ont eu recours à au moins un autre programme de soutien à la R-D (fédéral et/ou provincial). Cette année-là, à peu près 70 % de toutes les petites entreprises ont reçu une aide financière représentant de 40 à 50 % de leurs dépenses de R-D, et près de 10 % des petites entreprises (soit 1 600 environ) ont reçu une aide comptant pour plus de 50 % de leurs dépenses de R-D.

Au sein du gouvernement fédéral, la principale contrainte appliquée au « cumul » — c'est-à-dire le recours à deux programmes ou plus pour soutenir une initiative donnée — est une exigence du Conseil du Trésor voulant que le financement provenant de toutes les sources gouvernementales (fédérales, provinciales et municipales), y compris les crédits d'impôt, ne dépasse pas la totalité des coûts admissibles d'un projet. Cependant, on fixe en général des limites inférieures pour chaque programme individuel. Par exemple, la limite du cumul applicable aux projets du PARI est de 75 % des coûts admissibles (salaires, dépenses liées aux contrats et frais généraux). De plus, le montant de financement proportionnel qui peut être accordé par un programme particulier à l'appui d'un projet donné est limité. Dans le cas du PARI, cette limite « interne » est aussi de 75 %, mais la base de calcul est réduite en raison de l'exclusion des frais généraux.

Il faut se souvenir que le PARI n'accorde pas automatiquement la subvention maximale aux entreprises — certaines reçoivent effectivement ce maximum, mais ce sont des cas exceptionnels, car le taux de subvention moyen est en fait d'environ 20 %a. Néanmoins, comme nous l'avons mentionné, un nombre important d'entreprises réussissent à obtenir une aide gouvernementale supérieure à la moitié de leurs dépenses de R-D.

Le groupe d'experts estime que le gouvernement devrait mener une étude complète des niveaux adéquats d'aide publique à accorder à un projet, y compris le taux cumulatif maximal permis. L'une des préoccupations soulevées par l'octroi d'un trop grand nombre de subventions porte sur le fait qu'au-delà d'un certain niveau, celles-ci ne procurent plus d'avantage net pour l'économie dans son ensemble.


a Cette valeur est fondée sur les résultats d'un sondage en ligne mené en mai et en juin 2011 pour le compte du groupe d'experts. (Retour au renvoi a)

Recommandation 2

Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME, pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.

La vision du groupe d'experts

Le crédit d'impôt pour la RS&DE est le programme phare du soutien fédéral à l'innovation. Il permet à près de 24 000 entreprises de tous les secteurs économiques et de toutes les régions du pays de prendre des décisions relatives à la R-D en tenant compte du marché, pour mieux livrer concurrence et prospérer. Il est essentiel de simplifier ce programme fort apprécié, et de le rendre plus prévisible et plus performant en ce qui a trait à la promotion de l'innovation par l'entremise des dépenses de R-D des entreprises. Il faut obtenir régulièrement beaucoup plus d'information sur les coûts et les bénéfices du programme de RS&DE afin de pouvoir poursuivre son adaptation et veiller à ce qu'il continue de contribuer de manière efficiente à l'innovation en entreprise au Canada.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

2.1 Conformité et administration simplifiées — Baser le crédit d'impôt destiné aux sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) de petite et moyenne tailles sur les coûts liés à la main-d'œuvre, de façon à réduire les coûts de gestion et de conformité. Comme le crédit serait calculé en fonction d'une base de coûts plus restreinte qu'actuellement, son taux serait augmenté.
À terme, le gouvernement devrait envisager d'étendre à toutes les entreprises cette nouvelle approche fondée sur les coûts de main-d'œuvre, dans la mesure où il pourra offrir simultanément un soutien approprié pour compenser les incidences négatives de cette démarche sur les grandes entreprises ayant des coûts élevés autres que salariaux.

2.2 Admissibilité plus prévisible — Améliorer le service d'examen préliminaire des projets de l'Agence du revenu du Canada pour que les sociétés reçoivent une approbation préalable concernant leur admissibilité au crédit.

2.3 Rentabilité accrue — Réduire le montant de l'aide fournie sous la forme du crédit d'impôt pour la RS&DE, en introduisant des encouragements qui favorisent la croissance et la rentabilité des petites et moyennes entreprises et qui permettent de réduire progressivement la part remboursable du crédit. Réaffecter les sommes ainsi économisées au financement d'un soutien nouveau ou amélioré à l'innovation par les PME, comme le proposent les autres recommandations du groupe d'experts.

2.4 Responsabilisation accrue — Produire régulièrement des données sur le rendement du crédit d'impôt pour la RS&DE afin de permettre l'évaluation de son aptitude à stimuler, à des coûts acceptables, la R-D, l'innovation et la croissance de la productivité.

2.5 Mise en œuvre progressive et consultation — Adopter progressivement les changements proposés pour accorder aux entreprises le temps de planifier et de s'adapter. Consulter d'emblée les provinces sur les changements proposés, étant donné qu'elles envisageront peut-être d'adopter la même approche que le gouvernement fédéral.

Conformité et administration simplifiées

Le calcul du crédit d'impôt pour la RS&DE repose actuellement (au-delà des coûts de main-d'œuvre directs que représentent les chercheurs) sur les frais généraux, les matériaux, les biens d'équipement, les contrats et les paiements à des tiers tels que des établissements d'enseignement postsecondaire. Cette base de calcul canadienne du crédit d'impôt est plus large que celle de la plupart des autres pays. Quatre pays industrialisés (les États-Unis, le Japon, l'Australie et Singapour) n'incluent pas les coûts en immobilisations. Les États-Unis excluent également les frais généraux, tandis que les crédits offerts aux Pays-Bas se fondent uniquement sur les coûts salariaux.

Le calcul des coûts non salariaux peut s'avérer complexe, particulièrement celui des dépenses en immobilisations et en matériaux. Cette complexité se traduit par des coûts pour les exécutants de R-D, en les forçant à intensifier leurs activités de mise en conformité; elle oblige particulièrement les PME à recourir davantage à des experts-conseils tiers pour préparer leurs demandes relatives à la R-D. On estime actuellement les coûts liés à la conformité au programme de RS&DE à environ 14 %, en moyenne, de la valeur des crédits obtenus par les petites entreprises, et à 5 % dans le cas des grandes entreprises.

On pourrait simplifier considérablement le programme en modifiant la base de calcul des coûts pour qu'elle se compose  : i) des coûts de main-d'œuvre directs; ii) du volet main-d'œuvre des contrats (estimés à 50 %, comme c'est le cas pour les activités de R-D menées à l'interne); et iii) des paiements à des tiers (comme des établissements d'enseignement postsecondaire), qui sont en grande partie basés sur la main-d'œuvre. Si l'on se fonde sur une base de calcul des coûts de main-d'œuvre, on réduira les coûts liés à la conformité en éliminant tous les calculs relatifs aux immobilisations, aux matériaux et aux frais généraux.

Puisque les coûts élevés liés à la conformité touchent surtout les PME et que le recours à une base de calcul utilisant la main-d'œuvre nuirait aux grandes entreprises dans des secteurs où les intrants matériels et l'équipement constituent une grande partie des coûts liés à la recherche, le groupe d'experts recommande que cette nouvelle démarche fondée sur la main-d'œuvre ne s'applique pour l'instant qu'aux crédits d'impôt accordés aux SPCC. Par la suite, le gouvernement devrait consulter le milieu des affaires et les provinces sur la possibilité d'appliquer cette base de calcul à toutes les entreprises. Une telle mesure universelle devrait être envisagée à condition que des initiatives soient mises au point pour atténuer les éventuelles incidences négatives, sur les grandes entreprises menant des activités de R-D exigeantes en capital, d'une approche reposant sur la main-d'œuvre.

Admissibilité plus prévisible

L'Agence du revenu du Canada (ARC) n'examine pas systématiquement toutes les demandes; elle suit plutôt une démarche de gestion du risque, examinant le contenu financier et les aspects scientifiques de certaines demandes (c'est-à-dire pour savoir si les dépenses de R-D sont admissibles au crédit d'impôt). Les entreprises doivent pouvoir démontrer que leur projet répond aux critères d'admissibilité en matière de RS&DE, et elles doivent indiquer les coûts précis associés au projet admissible. Par conséquent, les sociétés courent un « risque sur le plan de l'admissibilité »; en effet, il se peut que l'ARC considère le projet inadmissible ou qu'elle juge que les coûts affectés au projet de RS&DE admissible sont inférieurs aux prévisions.

Encadré 6.4 Remboursement des frais généraux par l'entremise du programme de RS&DE

Les entreprises qui demandent un crédit d'impôt pour la RS&DE peuvent actuellement réclamer un remboursement de leurs frais généraux (p. ex., soutien administratif et financier, et services publics) directement ou par la méthode de remplacement. En vertu de cette méthode, les entreprises ne présentent pas de demande de remboursement de leurs frais généraux réels, mais majorent leurs coûts bruts de main-d'œuvre de 65 %. La plupart des entreprises choisissent la méthode de remplacement, mais le groupe d'experts n'arrive pas à cerner pleinement les raisons. Par exemple, les coûts de mise en conformité moindres liés à la méthode de remplacement peuvent justifier le choix de certaines entreprises, malgré le fait que les frais généraux réels soient supérieurs à 65 % des coûts salariaux. Dans d'autres cas, les entreprises peuvent estimer que leurs frais généraux sont inférieurs à 65 % et que, de ce fait, la méthode de remplacement leur procure un avantage net. Le groupe d'experts est d'avis que la méthode de remplacement est justifiée, mais le taux approprié demeure difficile à déterminer. En conséquence, il conseille au gouvernement de mener une étude sur les frais généraux réellement engagés par les entreprises concernant leurs activités de R-D admissibles et d'établir un taux de remplacement qui corresponde le mieux à ces coûts.

Dans le budget de 2008, le gouvernement a prévu un financement annuel de 10 millions de dollars pour permettre à l'ARC de mettre en œuvre un plan d'action visant à améliorer l'administration du programme de RS&DE grâce à l'augmentation de ses capacités scientifiques et à l'amélioration de ses services aux demandeurs (ministère des Finances Canada, 2008, p. 89). Depuis, l'ARC a pris bon nombre de mesures, dont certaines sont encore en vigueur. Par exemple, elle a augmenté le nombre des représentants techniques qui déterminent l'admissibilité au programme et fournissent les services aux demandeurs. L'ARC offre aussi le « service aux nouveaux demandeurs », le « service d'examen préliminaire des projets » et le « service des chargés de compte  ». Ces services gratuits sont offerts en fonction de la demande et visent à améliorer l'accès des demandeurs au programme4. Selon les témoignages livrés au groupe d'experts par des intervenants, le service actuel « d'approbation préalable » de l'ARC n'atteint pas l'objectif d'améliorer la rapidité et la prévisibilité dans le traitement des demandes. Cette situation pourrait s'expliquer en partie par le fait que les experts tiers dans la préparation des demandes, qui interviennent dans la préparation de plus de la moitié d'entre elles, sont peut-être réticents à révéler à leurs clients l'existence des services gratuits de l'ARC.

Grâce aux services actuels, les clients peuvent obtenir de l'ARC une décision officieuse sur l'admissibilité; cette décision peut être utile pour les entreprises qui cherchent à obtenir des prêts et qui utilisent le crédit d'impôt à titre de garantie. Il est évident qu'une décision officielle, surtout une décision qui peut être obtenue à n'importe quel stade de la démarche de R-D, serait beaucoup plus utile aux exécutants de la R-D et qu'elle réduirait la propension à recourir à des ententes à honoraires conditionnels avec des tiers. Une méthode plus prévisible de détermination de l'admissibilité réduirait la tension actuelle entre l'ARC et les contribuables dans les cas où des projets sont jugés inadmissibles ex post, ce qui entraîne parfois des coûts importants pour l'entreprise menant des activités de R-D. De plus, la base de calcul du crédit fondée sur la main-d'œuvre que nous proposons éliminerait en grande partie l'incertitude qui pèse sur les SPCC en ce qui concerne les dépenses admissibles.

Efficacité accrue

Selon une analyse du ministère des Finances Canada portant sur les entreprises qui ont vu le jour au cours de la période de 2000 à 2004, environ 2 % des entreprises novatrices au stade du prédémarrage deviennent de grandes entreprises durant les cinq années suivant leur constitution en société, et ces entreprises continuent de mener des activités de R-D. Ce résultat laisse supposer que le crédit d'impôt pour la RS&DE amélioré est un outil imprécis et mal affûté pour aider les « gazelles » qui y sont admissibles; on peut penser qu'il serait plus utile et plus rentable de réorienter l'aide offerte aux PME vers des programmes mieux ciblés. De plus, le calcul du bénéfice net pour la société effectué pour le présent examen a montré que, dans le cas des petites entreprises, le crédit d'impôt pour la RS&DE ne produit probablement pas un bénéfice positif net en raison de la valeur élevée du taux de subvention et des coûts liés à la conformité par rapport aux retombées estimées.

Le programme de RS&DE serait plus efficace s'il était possible d'en modifier les paramètres de façon à affecter une plus grande partie de l'aide aux entreprises plus susceptibles d'atteindre une croissance et une productivité élevées grâce à la R-D. Si la base de calcul des coûts de main-d'œuvre proposée dans la recommandation 2.1 était adoptée pour le programme, il faudrait augmenter les taux de 35 % appliqués actuellement pour les petites entreprises afin de compenser l'étroitesse de la nouvelle base de calcul du crédit d'impôt pour la RS&DE.

Le groupe d'experts n'est pas en mesure de recommander de nouveaux paramètres de taux à appliquer à la base de calcul des coûts de main-d'œuvre. Cela exigera une analyse technique considérable, qui est de la compétence du ministère des Finances Canada. Néanmoins, il est évident qu'un rajustement des paramètres offrirait l'occasion de recentrer l'aide. Plus précisément, la partie remboursable du crédit pour les SPCC devrait être réduite au fil du temps pour qu'une partie des avantages ne puisse être réclamée que si l'entreprise est rentable, et qu'un impôt à payer permette d'y appliquer la partie non remboursable du crédit. Autrement dit, tous les paramètres pertinents du crédit d'impôt pour la RS&DE appliqués aux SPCC devraient être modifiés de façon à permettre à la vision du groupe d'experts de se concrétiser : une nouvelle façon de concevoir l'admissibilité au remboursement pour les SPCC qui « cible mieux la réussite  » et favorise ainsi l'atteinte de l'objectif, soit d'augmenter le nombre de petites entreprises canadiennes innovantes qui deviennent des entreprises de plus grande taille, concurrentielles à l'échelle internationale.

Les économies ainsi réalisées dépendront de l'ampleur de la transition vers une formule de remboursement partiel pour les petites entreprises. Conformément à ce qu'il a indiqué ci-dessus, le groupe d'experts recommande que ces économies servent à financer des augmentations dans le cadre des programmes de soutien direct, qui permettront d'optimiser l'investissement et répondront à d'autres besoins des PME, y compris un soutien dans certains domaines que le programme de RS&DE ne couvre pas actuellement. On trouvera aux chapitres 5 et 7 une description plus détaillée des programmes de dépenses directes améliorés que recommande le groupe d'experts.

Il nous faut souligner que ces recommandations, c'est-à-dire réduire, d'une part, les dépenses fiscales au titre de la RS&DE et augmenter, d'autre part, les dépenses directes de programmes au profit des PME, vont de pair. En d'autres mots, toute économie réalisée grâce au programme de RS&DE pour les SPCC doit nécessairement s'accompagner d'une augmentation correspondante des dépenses directes de programmes au profit des PME, surtout pour accroître la probabilité qu'une petite entreprise innovante réussisse à devenir une grande entreprise canadienne.

Responsabilité accrue

Pour faciliter une évaluation en profondeur du programme de RS&DE, le gouvernement devrait publier des données sur le recours au crédit d'impôt, tout en préservant le caractère confidentiel des renseignements nominatifs des contribuables. Pour évaluer l'efficacité des recommandations du groupe d'experts concernant la réduction de la complexité et l'amélioration de la rentabilité, on pourrait aussi demander aux contribuables de fournir des renseignements plus détaillés sur leurs coûts de mise en conformité, surtout en ce qui concerne le recours à des ententes à honoraires conditionnels et les frais engagés pour payer les coûts des services-conseils.

Jusqu'à présent, le manque de données provenant des contribuables et la réticence de l'ARC à exiger que ces derniers fournissent des renseignements de qualité sur le programme, en plus de ce qui est directement pertinent pour la fonction de vérification, ont constitué un obstacle important. On peut comprendre que les contribuables soient réfractaires à l'idée de fournir de plus amples détails sur leurs projets s'ils s'inquiètent du respect de la confidentialité de leurs renseignements et du fardeau que cela représente. La confidentialité doit être préservée, et les entreprises doivent comprendre qu'elles ont tout à gagner des efforts supplémentaires qu'on leur demande. À cette fin, il faudrait entamer un dialogue avec les principales associations industrielles pour expliquer la pertinence des renseignements demandés, y compris une indication claire de la façon dont ils seraient utilisés et protégés.

Mise en œuvre progressive et consultation

Le groupe d'experts est conscient du fait qu'une modification de la base de calcul du crédit fédéral a des répercussions sur les gouvernements provinciaux offrant des crédits d'impôt qui (sauf dans le cas du Québec) reprennent, à peu de choses près, la base de calcul fédérale. Il faudra donc consulter ces provinces avant de modifier la base fédérale conformément à la recommandation 2. Lors des consultations menées par le groupe d'experts, de nombreux intervenants lui ont conseillé de tenir compte de l'effet possiblement perturbateur d'une modification des programmes, surtout les plus importants. Le gouvernement devrait donc adopter une démarche progressive pour la mise en œuvre des changements proposés, de sorte que les entreprises aient amplement le temps de planifier la transition et de s'y adapter. Plus particulièrement, étant donné que le passage à une approche axée sur le rendement pour les SPCC constituerait un changement conceptuel majeur pour le régime de la RS&DE, la réduction applicable au remboursement offert aux petites entreprises devrait être mise en œuvre progressivement, de concert avec une réaffectation graduelle des fonds à des mesures de soutien direct au profit des PME, comme on le recommande dans d'autres chapitres du présent rapport.

Il importe aussi de souligner que, chaque année, environ 650 nouvelles entreprises au stade du prédémarrage soumettent une première demande de crédit d'impôt pour la RS&DE. L'absence de financement adéquat constitue une entrave à la croissance de la plupart des entreprises au stade du prédémarrage; dans sa forme actuelle, l'actuel crédit d'impôt remboursable de 35 % aide à corriger ce problème. Les recommandations du groupe d'experts visent à assurer aux entreprises au stade du démarrage, ainsi qu'aux PME établies, un soutien plus étoffé pour les aider à commercialiser leurs innovations, notamment grâce à un élargissement du PARI, à un nouveau programme pilote de bons de commercialisation, à un nouveau service de guide-expert, à un meilleur accès à une main-d'œuvre hautement qualifiée et entrepreneuriale, et à un accès amélioré au capital de risque au stade de prédémarrage et aux stades ultérieurs du développement. Les mesures de soutien direct améliorées qui sont recommandées dans le présent rapport offriraient d'autres sources de financement aux entreprises au stade du prédémarrage, et une partie du crédit d'impôt pour la RS&DE serait toujours remboursable; toutefois, certaines de ces mesures pourraient occasionner une réduction de l'aide à ces entreprises. Par conséquent, le gouvernement pourrait souhaiter se pencher sur la faisabilité administrative et les conséquences financières de l'octroi, aux entreprises au stade du prédémarrage, d'un crédit d'impôt entièrement remboursable fondé sur la main-d'œuvre durant un nombre d'années déterminé, de façon à garantir un soutien continu aux entrepreneurs canadiens qui prennent le risque de lancer de nouvelles entreprises.


3 Ces estimations sont fondées sur les résultats d'un sondage en ligne mené en mai et en juin 2011 pour le compte du groupe d'experts. (Retour au renvoi 3)

4 On trouvera sur le site de l'ARC d'autres renseignements sur les services fournis par l'ARC aux demandeurs de soutien à la RS&DE (http://www.cra-arc.gc.ca/txcrdt/sred-rsde/srvcs-fra.html). (Retour au renvoi 4)

7. Combler les lacunes

Le présent chapitre porte sur la troisième et dernière question soumise au groupe d'experts : « Quelles lacunes, le cas échéant, sont évidentes dans l'éventail actuel de programmes, et que pourrait-on faire pour les combler? »

Pour relever les défis bien documenté de l'innovation en entreprise au Canada, y compris la lacune importante en matière de commercialisation, le groupe d'experts est fermement convaincu qu'il faut déployer des efforts stratégiques pour favoriser la croissance des entreprises innovantes. C'est seulement de cette façon que le secteur des affaires du Canada pourra atteindre la taille nécessaire pour devenir un chef de file mondial en matière d'innovation.

Il est possible de repérer de nombreuses lacunes dans un secteur stratégique aussi vaste que le soutien à l'innovation en entreprise. Le groupe d'experts a cependant tenu à s'assurer avant tout que les programmes répondent à l'« attraction par la demande » (demand-pull) de l'industrie comme moyen privilégié d'aider les entreprises innovantes à croître et à prospérer – un défi qu'on a souvent porté à l'attention du groupe d'experts durant ses consultations. Trois enjeux se sont démarqués : De quelle façon peut-on mettre à profit les besoins du gouvernement fédéral en matière d'achat et d'approvisionnement pour encourager l'innovation? Comment peut-on répondre aux impératifs d'affaires par l'entremise de grands travaux de recherche en collaboration réunissant les entreprises, le milieu de l'éducation et le gouvernement? Comment doit-on structurer le capital de risque pour appuyer les objectifs des entreprises innovantes à tous les stades de leur développement? Les intervenants ont indiqué au groupe d'experts que les réponses à ces questions aideraient à répondre aux besoins des entreprises qui cherchent à innover et à créer de la valeur.

Une analyse des systèmes d'innovation de plusieurs pays par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, à paraître) concorde avec ce point de vue. On y expose certains points faibles du Canada : une collaboration limitée dans le domaine de la recherche entre les secteurs public et privé; la difficulté de transformer les connaissances en applications commerciales; et un faible volume d'activités du capital de risque. Au nombre des menaces cernées, mentionnons une tendance à la baisse du financement des projets entrepreneuriaux. La même étude relève également la rareté des mesures liées à la demande (comme celles qui visent à stimuler l'utilisation d'intrants pour l'innovation par le secteur privé) dans la série de mesures d'aide à l'innovation du Canada. L'achat et l'approvisionnement constituent le principal mécanisme de stimulation de la demande dont disposent les gouvernements pour compléter la vaste gamme de programmes axés sur l'offre.

D'autres groupes d'experts chargés d'examiner la problématique de l'innovation au Canada ont généralement formulé des observations semblables. Le rapport du Conseil des académies canadiennes (CAC) a souligné le besoin d'« améliorer le contexte d'accueil des nouvelles entreprises, de façon à ce que les possibilités découlant de l'excellence de la recherche dans les universités canadiennes débouchent sur la création d'entreprises qui soient viables et susceptibles de croître » (CAC, 2009, p.  13). Le conseil a aussi noté que le Canada fait piètre figure dans le classement international en ce qui concerne l'« approvisionnement du gouvernement en produits technologiques de pointe » (CAC, 2009, p.  89). Le Groupe d'experts en commercialisation (2006a; voir aussi l'annexe B) a fait plusieurs recommandations en faveur d'une expansion des programmes fédéraux qui appuient les entreprises en prédémarrage pour leur permettre de mettre à l'épreuve leurs projets d'affaires. Il a préconisé un engagement plus prononcé des petites et moyennes entreprises (PME) dans la commercialisation; il a recommandé de faciliter l'accès aux anges financiers et à l'expertise connexe au stade du démarrage; et il a proposé d'élargir le marché canadien du capital de risque au stade de l'expansion.

Des lacunes concernant l'achat et l'approvisionnement, la collaboration à grande échelle dans le domaine de la recherche et le financement en capital de risque ont donc été mises en relief, non seulement au cours des consultations du groupe d'experts, mais aussi lors d'enquêtes comparatives internationales et d'études antérieures sur l'innovation au Canada. C'est là une preuve convaincante de l'attention soutenue que méritent ces lacunes sur le plan des programmes et les opportunités qui en découlent.

Lacune sur le plan de l'achat et de l'approvisionnement

Les dispositions relatives à l'achat et à l'approvisionnement inscrites dans les accords commerciaux internationaux et nationaux reposent sur une prémisse sous-jacente : une concurrence sans entraves pour l'achat et l'approvisionnement du gouvernement stimule la productivité des entreprises et optimise l'utilisation de l'argent des contribuables. Pourquoi, alors, les gouvernements souhaiteraient-ils adopter des politiques qui favorisent certains types de fournisseurs pour leurs achats de produits et services? Rappelons d'abord que les gouvernements ont un besoin énorme et continu d'une vaste gamme de produits et services pour un large éventail d'activités, par exemple la défense, la santé, et les technologies de l'information et des communications (TIC). Les PME qui fournissent de nouveaux produits et services sophistiqués peuvent éventuellement satisfaire à ces exigences, mais elles doivent parfois être accompagnées et encouragées par le gouvernement jusqu'à ce qu'elles puissent concurrencer même sans soutien. De plus, des programmes d'achat et d'approvisionnement gouvernementaux conçus pour l'acquisition d'un plus grand nombre de produits novateurs promettent de stimuler la productivité du secteur public et d'abaisser ainsi le coût de prestation des services publics.

Un recours stratégique à l'achat et à l'approvisionnement du secteur public peut contribuer de diverses façons à la viabilité et à la croissance des entreprises, particulièrement les PME innovantes. Par exemple, lorsque les gouvernements sont des clients exigeants et avertis à la recherche de solutions novatrices pour répondre à leurs besoins, leurs achats – et les perspectives de ventes subséquentes – facilitent l'accès des entreprises aux apports de capital et au financement par emprunt. De plus, les entreprises dont les clients principaux sont les gouvernements peuvent ensuite faire la promotion de leurs produits, puis les commercialiser avec plus de succès auprès d'autres clients au Canada et à l'étranger. Ainsi, le succès de ces achats initiaux ouvre la voie à des ventes continues à ces gouvernements, ce qui permet des économies d'échelle et stimule la croissance. Dans le cas précis de l'approvisionnement lié à la défense et à la sécurité, les gouvernements peuvent favoriser des fournisseurs nationaux afin de s'assurer au moins d'un certain auto-approvisionnement quant à ces actifs de nature plus délicate.

Il existe de bonnes raisons stratégiques d'utiliser l'achat et l'approvisionnement du secteur public pour aider à stimuler le dynamisme économique d'un pays. Il faudra cependant chercher sans cesse à maintenir un équilibre qui tienne compte de l'optimisation des ressources, des obligations commerciales et du risque de favoriser la dépendance envers un fournisseur et, peut-être, de désavantager d'autres concurrents nationaux. L'évaluation de l'équilibre entre les avantages et les coûts du recours à l'achat et à l'approvisionnement pour renforcer les capacités d'innovation des PME dépendra toujours de circonstances particulières. Un jugement éclairé sera toujours de mise puisqu'on dispose rarement de données définitives sur l'étendue complète des avantages et des coûts.

Même en tenant compte des explications ci-dessus, le recours par le Canada à l'achat et à l'approvisionnement pour stimuler l'innovation industrielle a été très modeste par rapport aux usages internationaux, bien que de récentes initiatives fédérales, telles que le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI, voir l'encadré 7.2) 1 et la mise à jour de la Politique des retombées industrielles et régionales (RIR) laissent entrevoir une nouvelle prise de conscience de ces possibilités. Le recours à l'achat et à l'approvisionnement pour stimuler l'innovation est une pratique de longue date dans d'autres pays, particulièrement aux États- Unis, comme en témoignent les dépenses colossales de ce pays en matière de défense. Les États-Unis ont également joué un rôle de chef de file sur la scène internationale en faisant la promotion des petites entreprises grâce à des programmes vigoureux, notamment les appels d'offres réservés. L'initiative par excellence à cet égard est le Small Business Innovation and Research Program (SBIR, voir l'encadré  7.1) 2 des États-Unis, qui a maintenant presque 30 ans. Conscient du fait que le Canada peut tirer des leçons des pratiques d'autres gouvernements qui ont recours à l'achat et à l'approvisionnement pour appuyer l'innovation des PME, le groupe d'experts estime qu'il serait opportun de recourir davantage à ce type d'outil stratégique au Canada pour promouvoir l'innovation dans les entreprises canadiennes.

Encadré 7.1 L'utilisation de l'achat et de l'approvisionnement pour appuyer l'innovation dans les PME

Le programme Small Business Innovation Research (SBIR) aux États-Unis prescrit, en vertu de la loi, que les organismes fédéraux ayant passé des contrats externes en R-D de plus de 100 millions de dollars par année doivent en réserver 2,5 % pour les petites entreprises. Cela se traduit par des dépenses annuelles de 2 à 3 milliards de dollars, le département de la Défense et les National Institutes of Health (NIH) étant les principaux utilisateurs. Le programme passe des contrats pour des études de démonstration de principe financées intégralement en phase I (150 000 $ sur six mois) et pour la R-D en phase II (1 million de dollars sur deux ans). La phase III est financée par l'entremise de services conventionnels. Un peu moins de la moitié des projets atteignent le marché pour des utilisations gouvernementales ou commerciales.

La mise en œuvre du SBIR aux États-Unis varie largement d'un organisme fédéral à l'autre, selon la volonté de chacun de mener des activités internes de R-D. Pour certains, comme les NIH, le pourcentage réservé dans le cadre du SBIR constitue principalement une source de financement de la R-D. Pour d'autres, comme les départements de la Défense et de l'Énergie, les appels d'offres réservés servent à l'achat, à titre de premier utilisateur, de produits mis au point avec le soutien financier du SBIR.

La réussite du SBIR a inspiré des programmes semblables dans d'autres pays, comme le Japon, l'Australie, le Royaume-Uni, la Suède, la Finlande, la Corée du Sud et les Pays-Bas. Au Royaume-Uni, la Small Business Research Initiative (SBRI), lancée en 2001, est aujourd'hui administrée par le Technology Strategy Board du Royaume-Uni – soit l'équivalent britannique du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé par le groupe d'experts au chapitre 5 (recommandation 1.1). Tout comme le SBIR aux États-Unis, le programme assure la conclusion de contrats de développement entièrement financés entre les PME et les ministères, mais de façon volontaire plutôt qu'obligatoire, comme c'est le cas aux États-Unis.

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Recommandation 3

Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.

La vision du groupe d'experts

L'achat et l'approvisionnement du gouvernement et les programmes connexes doivent servir à créer des opportunités et à stimuler la demande de technologies, de produits et de services à la fine pointe auprès des fournisseurs canadiens. Cela aura pour effet de favoriser le développement d'entreprises canadiennes innovantes et concurrentielles à l'échelle mondiale, tout en stimulant l'innovation et une productivité accrue dans la fourniture de biens et la prestation de services par le secteur public.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le gouvernement devrait intégrer les pratiques suivantes à ses initiatives d'achat et d'approvisionnement.

3.1 L'innovation comme objectif — Faire en sorte que l'encouragement de l'innovation au sein de l'économie canadienne soit un objectif déclaré des politiques et des programmes gouvernementaux d'achat et d'approvisionnement.

Dans la pratique, cette vaste recommandation signifie que le gouvernement devrait considérer toute acquisition importante de produits et services comme une occasion de renforcer les capacités d'innovation des PME. Il élargira par le fait même son bassin de fournisseurs pour l'achat et l'approvisionnement futurs et, de façon plus générale, renforcera les capacités d'innovation de l'économie canadienne. Pour ce faire, le gouvernement devra, au fil du temps, entreprendre un examen détaillé des politiques et des activités d'approvisionnement afin de s'assurer qu'elles appuient l'innovation; il devra aussi permettre aux ministères de disposer de la souplesse nécessaire pour travailler avec des fournisseurs de solutions du secteur privé, puis d'acquérir et de déployer les solutions résultantes. Comme premières mesures concrètes, le groupe d'experts recommande en outre ce qui suit.

3.2 Un champ d'action pour des propositions novatrices – Dans la mesure du possible et lorsque cela s'avère approprié, baser les appels de propositions sur une description des besoins à combler ou des problèmes à résoudre, plutôt que sur des spécifications techniques détaillées qui laissent peu de place aux propositions novatrices.

Le recours à l'achat et à l'approvisionnement pour favoriser la capacité d'innovation des entreprises canadiennes exige une approche renouvelée du rapport qualité-prix selon des spécifications axées sur les résultats. L'approvisionnement fondé sur les résultats attendus pose un défi pour les entreprises et, par conséquent, incite les fournisseurs éventuels à trouver des solutions novatrices. Il en résulte un double avantage : la proposition de meilleurs produits à l'acheteur et le développement, chez les éventuels fournisseurs, d'une mentalité axée sur l'innovation. Il n'est pas nécessaire d'inclure à tout prix des spécifications axées sur les résultats dans les appels d'offres; dans certains des cas, il sera nettement plus approprié d'utiliser des spécifications techniques plus détaillées, ce qui n'irait pas à l'encontre du but de cette recommandation.

3.3 L'attraction par la demande – Fixer des objectifs en matière de dépenses, pour les ministères et les organismes, concernant l'attribution de contrats de R-D, assortis de sous-objectifs pour les PME. Faire passer le Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI) du stade de projet pilote à celui de programme permanent de plus grande portée, qui sollicite et finance la mise au point de solutions à des besoins ministériels particuliers de sorte que le gouvernement stimule la demande et devienne un premier utilisateur des technologies et des produits innovants.

Les ministères et organismes fédéraux, notamment ceux qui remplissent un important mandat industriel, comme le ministère de la Défense nationale, effectuent à l'interne la plupart des activités non réglementaires de R-D. Selon Statistique Canada (2010a), on prévoyait, en 2010-2011, des activités fédérales internes en R-D d'une valeur de 1,9 milliard de dollars, et des activités de R-D attribuées par voie de contrat à des entreprises d'une valeur d'environ 272 millions de dollars, soit seulement 15 % du total de la R-D effectuée à l'interne. Plus de 80 % de la R-D attribuée par voie de contrat est le fait de deux organismes : l'Agence spatiale canadienne (167 millions de dollars) et le ministère de la Défense nationale (59 millions de dollars). L'établissement de cibles propres à chaque ministère pour des contrats externes de R-D favoriserait l'innovation en entreprise. De plus on améliorerait vraisemblablement les résultats obtenus par les ministères contractants et l'on renforcerait leur capacité d'exécuter leur mandat.

Le projet pilote actuel du PCCI favorise la stimulation de l'offre, en ce sens que les demandeurs soumettent des propositions de solutions novatrices à mettre à l'essai, bien qu'il ne s'agisse pas de réponses aux besoins clairement définis d'un ministère ou d'un organisme particulier (voir l'encadré 7.2). Il faut créer un nouvel élément pilote qui offrirait des encouragements pour résoudre des problèmes opérationnels cernés par les ministères. En faisant du PCCI transformé un programme permanent, une fois qu'on aura pu procéder à une évaluation du rendement d'un projet pilote révisé, on favoriserait la transformation de la « culture » de l'approvisionnement.

3.4 Capacités concurrentielles à l'échelle mondiale – Planifier et concevoir les achats et l'approvisionnement d'envergure issu des ministères et des sociétés d'État de façon à fournir aux entreprises canadiennes l'opportunité de devenir des sous-traitants concurrentiels à l'échelle mondiale.

L'achat et l'approvisionnement prévus d'équipements et de services liés à la défense et à la sécurité constituent une excellente opportunité d'accroître considérablement l'état de préparation technologique de l'industrie canadienne 3. Le ministère de la Défense nationale (MDN) doit promouvoir de manière plus proactive les capacités industrielles dans le secteur de la défense au pays. Pour ce faire, il faut, pour chaque projet d'approvisionnement important, que le gouvernement et l'industrie élaborent et mettent en œuvre conjointement un plan de renforcement des capacités technologiques à long terme, assorti de programmes adaptés. Ceci impliquerait que le MDN accélère la mise en œuvre de son Projet ACCORD avec l'industrie, ainsi que celle du Programme de démonstration de technologies de Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC) 4. Comme on a pu le constater dans d'autres pays, même les efforts concertés pour promouvoir la participation à la chaîne d'approvisionnement mondiale ne produisent de résultats qu'après de nombreuses années. Le Canada doit donc agir immédiatement. Il faut souligner que les investissements supplémentaires réalisés pour se doter d'une telle capacité améliorée à long terme sont échelonnables. Les décisions quant aux montants à investir devraient être prises en fonction des opportunités.

Bien que les récentes améliorations apportées à la Politique des retombées industrielles et régionales (RIR) (notamment les multiplicateurs appliqués aux investissements en matière d'innovation) n'aient pas encore fait leurs preuves, un encouragement supplémentaire à investir dans la commercialisation des technologies aiderait à accroître la participation, surtout des PME, à la chaîne de valeur mondiale pour les prochains achats dans le secteur de la défense. (On pourrait s'inspirer du modèle de commercialisation élaboré par Technologies du développement durable Canada.) Cette mesure est urgente. En effet, si les capacités canadiennes demeurent encore sous-développées au moment de l'attribution de contrats, les RIR iront davantage aux travaux conventionnels de « fabrication sur mesure » plutôt qu'à la mise au point et à la commercialisation de technologies de pointe. Afin d'atteindre rapidement une masse critique, le gouvernement pourrait envisager une certaine formule de contrepartie avec les entrepreneurs principaux. La possibilité de tirer pleinement parti des approvisionnements de l'État dépend des investissements faits par le gouvernement et les entreprises très tôt dans le processus. On obtient ainsi l'effet de levier désiré pour le renforcement des capacités d'innovation procuré par une RIR dont les coûts sont assumés par les entrepreneurs principaux. Il pourrait donc s'avérer nécessaire de bien cibler les programmes en place, plutôt que d'ajouter de nouvelles ressources.

3.5 Travailler en collaboration – Explorer des pistes de collaboration avec les gouvernements provinciaux et les administrations municipales concernant l'utilisation de l'achat et de l'approvisionnement pour appuyer l'innovation par les fournisseurs canadiens, et encourager les gouvernements à recourir à des produits innovants qui permettront de réduire les coûts et d'améliorer la qualité des services publics.

L'achat et l'approvisionnement effectués chaque année, partout au Canada, par les provinces et les municipalités dépassent nettement ceux du gouvernement fédéral, en raison des compétences provinciales et locales concernant les soins de santé, l'éducation et l'infrastructure des transports, entre autres services publics. Tous les ordres de gouvernement devraient collaborer pour élaborer et mettre en commun des pratiques exemplaires concernant le recours à l'achat et à l'approvisionnement. On favoriserait ainsi la croissance des entreprises canadiennes innovantes et, dans la mesure du possible, on élaborerait des stratégies conjointes pour accroître l'effet de levier de l'approvisionnement public dans certains secteurs.

Encadré 7.2 Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI)

Le PCCI est un programme pilote de deux ans, d'une valeur de 40 millions de dollars, annoncé par le gouvernement fédéral en 2010 et administré par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le programme a été conçu pour appuyer les entreprises canadiennes à combler les lacunes en matière de précommercialisation, au moyen de l'achat et de la mise à l'essai d'innovations. D'après les critères d'admissibilité des appels d'offres actuels, les innovations doivent représenter une valeur d'au plus 500 000 $, ne pas encore avoir été vendues dans le commerce, être fournies par des soumissionnaires canadiens et avoir une teneur canadienne d'au moins 80 %. Les produits doivent appartenir à l'une des catégories suivantes : l'environnement; la sûreté et la sécurité; la santé; et les technologies habilitantes. Les innovations font l'objet d'une présélection selon leur degré d'innovation, le plan d'essai et la stratégie de commercialisation. Elles sont jumelées à des ministères fédéraux qui les mettent alors à l'épreuve et formulent des commentaires sur leur fonctionnement. Le programme couvre les coûts de l'innovation, de l'exécution, et des services d'installation et d'entretien, ainsi que tout autre coût direct requis pour mettre à l'essai le produit novateur. La démarche du programme est entièrement concurrentielle et conforme aux accords commerciaux.

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Lacune sur le plan de la collaboration pour la recherche à grande échelle

La recherche fondamentale réalisée dans les universités et d'autres laboratoires fait naître des technologies de rupture qui ouvrent la voie à de nouvelles industries. Dans les collèges communautaires, les cégeps, les collèges polytechniques et les universités, il existe aussi une vaste gamme d'activités de recherche appliquée qui ont des retombées tant dans le secteur commercial que dans le secteur à but non lucratif. Cette recherche appliquée peut avoir des répercussions sur des domaines axés sur les entreprises, comme les finances, la réglementation et la législation ainsi que le comportement organisationnel; elle peut aussi couvrir les disciplines des sciences et des technologies appliquées, telles que la foresterie et la géoscience, le génie, l'informatique et les systèmes d'information, la nanotechnologie, la chimie, les sciences de la vie et la recherche en santé. Une bonne partie de cette recherche, même lorsqu'elle est initiée par des chercheurs et financée par des organismes gouvernementaux ou à but non lucratif, est pertinente pour l'industrie et est adoptée de diverses façons. Compte tenu de l'avantage de ce système pour l'industrie, la recherche financée par les entreprises dans les universités canadiennes totalise actuellement plus de 785 millions de dollars par année (Association canadienne du personnel administratif universitaire, 2010). Il existe, partout au pays, de multiples projets de collaboration ponctuels, de petite envergure et axés sur les besoins, auxquels participent des entreprises et des établissements d'enseignement postsecondaire, grâce au réseau et aux programmes de collaboration décrits au  chapitre 5.

Conscient du rôle vital que jouent les établissements d'enseignement postsecondaire dans notre système d'innovation (avant tout comme source principale de personnel hautement qualifié et compétent et, ensuite, comme source d'idées et de connaissances avant-gardistes), le gouvernement du Canada a considérablement augmenté son soutien à la R-D dans le secteur de l'enseignement supérieur au cours des 15 dernières années. En raison du rôle fondamental que joue un secteur dynamique de l'enseignement postsecondaire dans le système d'innovation canadien, le présent groupe d'experts (tout comme le Groupe d'experts en commercialisation l'a fait auparavant) exhorte le gouvernement à s'engager à investir dans la recherche fondamentale à des niveaux concurrentiels à l'échelle internationale, ainsi qu'à examiner et à moderniser le financement de l'ensemble des coûts institutionnels de la recherche 5.

Actuellement, le gouvernement fédéral appuie la recherche en collaboration entre l'industrie et le milieu de l'éducation par l'entremise de programmes qui financent des projets menés dans des universités, des collèges communautaires, des cégeps et des collèges polytechniques. L'actuelle série de programmes est principalement (mais pas exclusivement) axée sur des projets exploratoires initiés par des chercheurs et permettant de communiquer des idées; d'ailleurs, les recommandations formulées par le groupe d'experts au chapitre 5 visent à corriger cette situation. Cependant, une lacune persiste en ce qui a trait à la R-D et aux projets innovateurs à grande échelle réalisés en collaboration, adaptés à la demande, orientés vers les entreprises et axés sur les résultats. De tels projets peuvent pourtant engendrer des progrès décisifs et renforcer les capacités dans les secteurs industriels actuels et nouveaux. Certains projets peuvent exiger plus de temps tandis que d'autres peuvent nécessiter de l'équipement ou du personnel spécialisé, et d'autres encore peuvent devoir compter sur une vaste collaboration continue entre les entreprises, le milieu de l'éducation et le gouvernement.

C'est pourquoi d'autres structures ont vu le jour pour combler en partie cette lacune dans le système d'innovation. Ainsi, FPInnovations (pour l'industrie forestière), l'Institut national d'optique (INO) ou le Consortium de recherche et d'innovation en aérospatiale au Québec (CRIAQ) sont des modèles importants dans le secteur à but non lucratif. On trouve également des exemples plus vastes et développés dans d'autres pays, comme le réputé réseau d'instituts Fraunhofer en Allemagne (voir l'encadré 7.3).

Le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) a le potentiel de jouer un rôle semblable au Canada (voir l'encadré 7.4). Cela dit, dans sa présente forme, le CNRC est doté d'un mandat trop général et, par conséquent, flou et fragmenté. Fondé en 1916 en tant qu'organisme de recherche fondamentale, le CNRC a été une source de grande fierté à une époque où les universités canadiennes s'intéressaient peu à la science fondamentale. Il a présidé à la création puis à l'essaimage d'institutions aussi variées et importantes pour l'innovation au Canada que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) et l'Agence spatiale canadienne. L'apparition des conseils subventionnaires fédéraux et la croissance des universités canadiennes en tant que lieux principaux de la recherche fondamentale ont redéfini le mandat de recherche du CNRC. Aujourd'hui, le CNRC continue d'entreprendre des activités de recherche fondamentale. Mais il administre aussi l'Institut canadien de l'information scientifique et technique, offre des services relevant des politiques publiques, comme la métrologie, exécute des initiatives « en grappes » pour stimuler le développement économique régional par l'entremise de l'innovation et participe à d'importants projets de recherche en collaboration avec l'industrie. Il gère aussi les investissements du Canada dans les grandes infrastructures scientifiques et administre un réseau national de conseillers en technologie industrielle qui exécutent le Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI), pour appuyer les PME dans leurs projets de R-D à but commercial. Face à des activités aussi diversifiées, force est de se demander quelle est la mission la plus appropriée pour le CNRC. Par ailleurs, les paramètres de rendement, réels ou souhaitables, des instituts du CNRC ne sont pas clairs; le rendement devrait-il être mesuré selon le nombre d'articles publiés dans de prestigieuses revues spécialisées à comité de lecture; selon le nombre de brevets et de droits d'auteur émis; selon les recettes procurées par l'octroi de licences pour les brevets et les droits d'auteur ou les contrats de recherche privés; selon la satisfaction des PME clientes; ou selon le nombre d'emplois régionaux créés? De plus, d'autres organismes exécutent maintenant des activités de recherche fondamentale, s'engagent dans le développement économique régional, appuient les mandats stratégiques fédéraux en matière de sciences et offrent de l'aide aux entreprises en matière d'innovation.

Dans le cadre de la clarification du mandat du CNRC et pour encourager son évolution, le groupe d'experts a déjà recommandé que le PARI soit placé sous l'égide du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles dont nous proposons la création. Le CNRC a également l'occasion évidente de combler l'écart sur le plan de la recherche collaborative à grande échelle en faisant évoluer la majorité de ses instituts actuels pour constituer un réseau national d'instituts axé sur la recherche en collaboration de grande envergure, motivée par les besoins de l'industrie. Pour concrétiser cette vision, il faudra intervenir avec circonspection pour mettre en place un processus qui, au fil du temps et en concertation avec les partenaires, permettra au CNRC de saisir cette occasion en préservant la valeur de ses autres activités pour le Canada.

Encadré 7.3 Le Fraunhofer-Gesellschaft en Allemagne a

L'organisme Fraunhofer-Gesellschaft (F-G) exploite en Allemagne 60 instituts de recherche appliquée axés sur la clientèle, qui s'emploient à transformer les constatations scientifiques en innovations utiles. La priorité accordée par les instituts à la recherche appliquée s'inscrit dans le spectre général du système de recherche allemand – un spectre qui compte, à une extrémité, la société Max Planck, un organisme de recherche fondamentale financé par le secteur public et, à l'autre, la recherche industrielle financée par le secteur privé.

Le Fraunhofer-Gesellschaft remplit une triple mission :

  1. promouvoir et entreprendre des recherches dans un contexte international d'utilité immédiate pour les secteurs privé et public, et présentant des avantages marqués pour la société dans son ensemble;
  2. ) stimuler le dynamisme concurrentiel de l'économie grâce à la mise au point d'innovations technologiques et de solutions systémiques novatrices pour leurs clients; et
  3. fournir une plate-forme qui permette aux membres du personnel d'acquérir les compétences professionnelles et personnelles nécessaires pour occuper des postes de responsabilité au sein de leur institut ou de l'industrie et dans d'autres domaines scientifiques.

Étant donné qu'on encourage les instituts à collaborer avec l'industrie, seul le tiers des fonds environ proviennent du gouvernement. Les instituts doivent obtenir le reste du financement d'autres sources, c'est-à-dire habituellement en parts plus ou moins égales de contrats privés et publics, et de financement de projets.

Les instituts Fraunhofer fournissent une expertise hautement spécialisée, qui pourrait coûter trop cher à toute moyenne entreprise et qui pourrait également être hors de portée pour les sociétés d'experts-conseils. En assurant une liaison avec les universités et les instituts techniques ou les universités de sciences appliquées, et en faisant des demandes de subventions de recherche concurrentielles, les instituts Fraunhofer conservent un avantage en matière de sciences et technologie. En effet, les subventions sont affectées à des travaux de pointe qui sont à l'avant-garde du marché, mais qu'on juge prometteurs pour les entreprises clientes dans les années à venir.

En résumé, les instituts Fraunhofer se caractérisent par :

  1. des services professionnels de R-D pour l'industrie;
  2. une recherche axée sur la demande allant de pair avec l'excellence scientifique;
  3. ) une intégration poussée au milieu de l'éducation; et
  4. une autonomie conjuguée à de simples règles institutionnelles et à une solide image de marque.

a Information tirée du site Web de Fraunhofer (en Allemand seulement) et des consultations du groupe d'experts. (Retour au renvoi a)

Les consultations menées par le groupe d'experts lui ont permis d'entendre des déclarations bien senties d'appui au rôle du PARI dans l'aide à la R-D et à l'innovation menées par les PME. Par contre, on n'a entendu aucun témoignage comparable au sujet de la pertinence et du rôle des instituts du CNRC. Compte tenu des considérations susmentionnées, ceci laisse penser qu'il est nécessaire et opportun de centrer et de restructurer les actifs nationaux du CNRC pour appuyer plus efficacement et stratégiquement l'innovation au Canada. Le groupe d'experts est d'accord avec les plans en cours visant à réorienter certains instituts du CNRC pour mettre davantage l'accent sur les priorités de l'industrie et la collaboration; il est toutefois d'avis qu'une réforme encore plus globale s'impose.

Encadré 7.4 Instituts du Conseil national de recherches du Canada faisant l'objet de l'examen

Le total des crédits affectés aux 17 instituts du CNRC recensés dans le présent examen atteignait près de 290 millions de dollars par année au cours des quatre exercices de 2007-2008 à 2010-2011. Les instituts sur lesquels le groupe d'experts a été invité à se pencher sont les suivants :

  • Centre d'hydraulique canadien
  • Centre de technologie des transports de surface
  • Institut d'innovation en piles à combustible
  • Institut de biotechnologie des plantes
  • Institut de recherche aérospatiale
  • Institut de recherche en biotechnologie
  • Institut de recherche en construction
  • Institut de technologie de l'information
  • Institut de technologie des procédés chimiques et de l'environnement
  • Institut des biosciences marines
  • Institut des matériaux industriels
  • Institut des sciences biologiques
  • Institut des sciences des microstructures
  • Institut des technologies océaniques
  • Institut du biodiagnostic
  • Institut national de nanotechnologie
  • Institut Steacie des sciences moléculaires

1 On trouvera de plus amples renseignements sur le PCCI sur le site Web de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada Programme canadien pour la commercialisation des innovations (PCCI). (Retour au renvoi 1)

2 On trouvera de plus amples renseignements sur le programme SBIR à SBIR/STTR (en anglais seulement). (Retour au renvoi 2)

3 La Stratégie de défense Le Canada d'abord met en place un cadre de financement à long terme pour les Forces canadiennes, avec des prévisions d'achat de 240 milliards de dollars pour l'équipement, l'infrastructure, et les services opérationnels et d'entretien entre 2008-2009 et 2027-2028. (Retour au renvoi 3)

4 Le Projet ACCORD est un mécanisme du ministère de la Défense nationale qui vise à rassembler l'industrie, le milieu de l'éducation et le gouvernement pour cerner les lacunes des Forces canadiennes et proposer des pistes de solution. Le Programme de démonstration de technologies de RDDC finance des activités de R-D sous contrat, en collaboration avec des partenaires du secteur privé; ces activités étaient évaluées à 25,5 millions de dollars en 2010-2011. (Retour au renvoi 4)

5 Le Groupe d'experts en commercialisation avait noté qu'il « est essentiel que l'État finance de la recherche dans toutes les disciplines, à un niveau concurrentiel par rapport à la norme internationale, avec des institutions et une infrastructure qui offrent la capacité de mener de telles recherches » (2006b, p.  16). (Retour au renvoi 5)

7. Combler les lacunes (suite)

Recommandation 4

Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.

La vision du groupe d'experts

Le Canada a besoin d'une approche fondamentalement nouvelle pour améliorer la collaboration entre les secteurs public et privé dans des domaines de recherche d'importance stratégique présentant un fort potentiel économique. Au cours des cinq prochaines années, plusieurs des instituts du CNRC devront évoluer pour devenir la principale constellation de centres de recherche et de technologie ayant pour mandat de collaborer étroitement avec des entreprises dans des secteurs clés et de réaliser des progrès mesurables dans l'accomplissement de cette mission. Chaque institut devrait devenir un centre pour l'élaboration de stratégies de R-D et d'innovation pour les secteurs clés, les principales technologies habilitantes et les grappes régionales.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

  • 4.1 Évolution du CNRC – Confier au CNRC la tâche d'élaborer un plan pour chacun de ses instituts existants et de ses principales unités commerciales de façon à ce qu'au cours des cinq prochaines années, elles évoluent pour devenir l'une ou l'autre des entités suivantes :
    1. un organisme de recherche à but non lucratif axé sur l'industrie ayant pour mandat d'entreprendre des projets et d'offrir des services de R-D et de commercialisation en collaboration, financés par des fonds provenant des crédits existants du CNRC et de revenus tirés des activités réalisées en collaboration;
    2. un institut engagé dans la recherche fondamentale, affilié à une ou plusieurs universités et financé par des fonds en provenance des crédits existants du CNRC, de pair avec des contributions des partenaires universitaires ou provinciaux;
    3. une composante d'un organisme à but non lucratif chargé de gérer les principales initiatives scientifiques existantes du CNRC et, éventuellement, d'autres infrastructures de recherche semblables au Canada;
    4. un institut ou une unité offrant des services à l'appui d'un mandat lié à des politiques publiques, qui serait intégré dans un ministère ou un organisme fédéral approprié.
  • 4.2 PARI – Transférer le Programme d'aide à la recherche industrielle au Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé.
  • 4.3 Structure et surveillance – Les instituts pourraient avoir le statut de sociétés indépendantes à but non lucratif. La part de financement assumée par le gouvernement fédéral serait gérée et surveillée par le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé pour ce qui est des instituts axés sur l'industrie (voir la catégorie a) ci-dessus). Le Conseil de recherche en sciences naturelles et en génie du Canada ou les Instituts de recherche en santé du Canada pourraient assumer le même rôle pour les catégories b) et c) ci-dessus. (Exception faite des fonctions relatives à la catégorie d), les activités résiduelles du CNRC ou les instituts incapables d'assurer un financement suffisant devraient réduire progressivement leurs activités, selon un plan de transition adéquat.)

Le modèle des instituts de recherche indépendants et à but non lucratif est essentiel pour mettre en place les incitatifs appropriés en vue d'élaborer les programmes de R-D de haute qualité qui se feraient concurrence pour obtenir le financement nécessaire (au-delà du financement fédéral de base) de l'industrie et des programmes gouvernementaux. Le groupe d'experts envisage des instituts suffisamment importants pour avoir une forte incidence à long terme sur la capacité d'innovation des entreprises. Grâce à leur expertise dans des secteurs précis et à leur intégration avec des partenaires locaux connexes, certains de ces instituts pourraient jouer un rôle important en tant que points de liaison dans l'élaboration et la mise en œuvre de stratégies sectorielles en matière de recherche et d'innovation. De telles stratégies sont essentielles pour combler le déficit de l'innovation au Canada, puisque différents secteurs sont aux prises avec différents défis relatifs à un large éventail de questions, dont l'accès au financement, les restrictions réglementaires et les règles en matière de propriété intellectuelle (voir l'encadré 7.5).

La proposition du groupe d'experts permettrait aux instituts qui ne participent pas activement à la recherche à but commercial d'être redéployés dans des universités dont la capacité de recherche s'est considérablement améliorée au cours des dernières années. Le groupe d'experts ne propose pas de regrouper les instituts orientés sur l'industrie sous l'égide du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles proposé, mais il serait logique et approprié que ce conseil exerce une autorité financière sur les contributions fédérales aux instituts en gérant les ententes de financement entre les instituts et le gouvernement du Canada. Il serait également approprié que le CRSNG ou les Instituts de recherche en santé du Canada gèrent toute entente de financement nécessaire avec les instituts qui se classent dans les catégories b) ou c) de la recommandation 4.1  6. Les instituts qui offrent des services à l'appui d'un mandat lié à des politiques publiques (par exemple, des activités comme celles qui sont liées à la santé publique et à la sécurité) devraient être transférés aux ministères et organismes fédéraux appropriés, sans aucune réduction des ressources actuelles.

Les répercussions financières du modèle proposé permettent une souplesse considérable à l'égard du partage des coûts entre le gouvernement fédéral et les partenaires de l'extérieur. Cela dit, les instituts proposés seraient tenus d'élaborer des plans de transition rigoureux pour s'assurer a priori que chacun atteint l'équilibre budgétaire. Ces plans indiqueraient également les paramètres de réussite appropriés, dont le respect serait une condition nécessaire à l'obtention de contributions fédérales continues pour leur fonctionnement. Le gage de réussite prendrait la forme d'exigences selon lesquelles :

  1. la gouvernance de ces instituts orientés sur les entreprises serait dominée par l'industrie qu'ils sont censés servir;
  2. le soutien fédéral de base serait un soutien à long terme et suffisant pour assurer la fiabilité et la qualité; et
  3. le financement apporté par le secteur des entreprises représenterait une proportion suffisante du budget total de chaque institut pour assurer l'adhésion et l'engagement de ce secteur.

Le transfert au secteur universitaire de certaines activités de recherche fondamentale du CNRC devrait être assorti d'un soutien fédéral continu, qui ne devrait pas différer considérablement des montants actuels et prévus. Il y aurait également d'importants coûts non récurrents associés à la transition vers la nouvelle structure. Ces coûts devraient toutefois être considérés comme un investissement à long terme nécessaire pour obtenir de bien meilleurs résultats sur le plan de l'innovation en entreprise, sous l'impulsion d'un meilleur financement à effet de levier de la R-D à vocation commerciale.

Encadré 7.5 Recherche et stratégies d'innovation sectorielles

Les instituts de R-D en collaboration proposés à la recommandation 4 pourraient jouer des rôles importants dans le cadre de stratégies sur mesure mises en œuvre par l'industrie. Le rapport sur la stratégie en matière d'innovation et de commerce du CAC (CAC, 2009) souligne qu'aucun secteur canadien au Canada ne représente « la moyenne ». Chaque secteur est caractérisé par une vaste gamme d'attributs liés à de multiples facteurs sociaux, économiques, culturels, historiques et autres. Pour l'illustrer, le rapport présente des études de cas de quatre secteurs, qui mettent en évidence la grande diversité de cas. On y résume chacune de ces études de cas en une phrase, comme suit :

  • Secteur de l'automobile – « Faiblesse de la R-D, mais forte productivité ».
  • Sciences de la vie – « Très prometteuses, mais les résultats sont inégaux ».
  • Services bancaires – « Compromis entre la stabilité et l'innovation radicale ».
  • Technologies de l'information et des communications – « Un rôle de catalyseur pour le gouvernement ».

Tout comme il n'y a pas de secteur « moyen » au Canada, il n'y a pas de solution « universelle » aux défis en matière d'innovation que doit relever le Canada. Les compétences et les initiatives sectorielles sont cruciales. Les instituts de grande envergure, dirigés par l'industrie et cofinancés que propose le groupe d'experts pourraient éventuellement servir de catalyseurs à cet égard.

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Lacune sur le plan du capital de risque

Le terme « capital de risque », tel qu'utilisé dans le présent examen, désigne le financement d'entreprises axées sur l'innovation, depuis le prédémarrage jusqu'à la maturité, lorsque l'entreprise est prête à accéder aux marchés financiers publics ou est rachetée par une autre entreprise (voir la figure 7.1).

Figure 7.1 Chaîne de financement, selon l'étape de développement et la taille de l'investissement
Figure 7.1 Chaîne de financement, selon l'étape de développement et la taille de l'investissement

La nature, les causes et l'existence même d'une lacune en matière de capital de risque au Canada font l'objet d'un vif débat. Les consultations du groupe d'experts ont néanmoins révélé l'existence d'un consensus solide, chez les investisseurs en capital de risque et les entrepreneurs dans les secteurs de haute technologie fondés sur la R-D, concernant l'existence de lacunes dans la chaîne de financement. Voici certains des thèmes récurrents qui se dégagent des consultations :

  • il y a nécessité d'améliorer l'accès aux capitaux d'amorçage;
  • les réseaux d'anges financiers au Canada ne sont pas aussi bien développés qu'aux États-Unis;
  • les sociétés canadiennes ne sont pas aussi bien financées que leurs homologues américaines;
  • les fonds étrangers jouent un rôle disproportionné dans les sorties canadiennes;
  • les entreprises canadiennes sont souvent forcées de s'inscrire en bourse, ou choisissent de le faire, trop rapidement.

Les entrevues avec les gestionnaires de fonds de capital de risque et les entrepreneurs menées pour le compte du groupe d'experts mettent en évidence les problèmes causés par la taille relativement restreinte des fonds d'investissement canadiens de capital de risque. La trop petite taille des fonds limite la capacité des gestionnaires de fonds canadiens à suivre les entreprises jusqu'à leur maturité, à mesure qu'augmente l'ampleur des cycles de financement qui se succèdent. Cette situation compromet les possibilités de financement des entreprises innovantes au Canada et porte atteinte au rendement des fonds canadiens de capital de risque. De plus, dans le sondage réalisé par la firme EKOS pour le groupe d'experts (voir le chapitre 5), le manque d'accès aux sources de financement est le facteur qu'on a le plus souvent qualifié de principal obstacle aux activités de R-D en entreprise.

De telles préoccupations sont citées dans la Revue de l'industrie du capital de risque publiée en février 2011 par la Banque de développement du Canada (BDC) 7. Cette revue a conclu que l'industrie canadienne du capital de risque était « brisée ». Les faibles rendements ont amené les investisseurs privés à quitter le marché du capital de risque et, selon la BDC, il faudra opérer de profonds changements pour encourager un retour sur ce marché. Comme l'illustre la figure 7.2, la revue a cerné un « cercle vicieux » dans l'industrie canadienne du capital de risque, qui contribue à ce mauvais rendement, notamment :

  • une pénurie d'entrepreneurs en série se transformant en anges financiers;
  • des fonds de capital de risque insuffisants;
  • un bassin limité de gestionnaires de fonds de capital de risque chevronnés et hautement qualifiés;
  • un surinvestissement au stade de démarrage sans réinvestissement adéquat par la suite;
  • de faibles liens avec les experts, les entreprises et les marchés mondiaux.

D'autres intervenants consultés par le groupe d'experts font valoir que l'industrie connaît un ralentissement cyclique et que les investisseurs évitent les entreprises de technologie qui en sont au stade de démarrage, parce que le rendement ajusté en fonction des risques est meilleur ailleurs. La BDC a conclu qu'une simple injection de capitaux additionnels n'améliorerait pas le rendement de l'industrie. À son avis, la clé du rétablissement de la confiance à l'égard du capital de risque à titre de catégorie d'actifs consiste à amener l'industrie à un état de rentabilité.

Certains économistes ont attribué le piètre rendement du marché privé du capital de risque à l'« éviction » causée par la présence de fonds de capital de risque des travailleurs (voir, par exemple, Cumming et MacIntosh, 2006, et Brander, Egan et Hellmann, 2008). Ces fonds de capital de risque des travailleurs, qui représentaient environ 20 % des investissements en capital de risque en 2010 (Association canadienne du capital de risque et d'investissement, 2010) sont financés par de petits investisseurs « particuliers » qui reçoivent des incitatifs fiscaux de la part du gouvernement fédéral et de certains gouvernements provinciaux. Tout en reconnaissant que leur rendement varie, il reste que certains fonds de capital de risque des travailleurs disposent de mauvaises structures de gestion des encouragements et ont affiché un faible rendement, peut-être en partie à cause de mandats trop vastes comprenant des objectifs multiples, tels que le développement régional 8. L'investissement par les fonds de particuliers a été revu à la baisse dans un bon nombre de provinces et restructuré dans d'autres afin d'atteindre de meilleurs résultats. Les entreprises à forte croissance peuvent également obtenir du financement par le truchement de la Bourse de croissance TSX, ce qui peut réduire le nombre d'investissements de qualité supérieure qui recherchent du financement auprès de fonds de capital de risque au Canada, contribuant également au faible taux de rendement dans l'industrie du capital de risque (Carpentier, Cumming et Suret, 2010).

Les difficultés qui touchent le rendement des marchés du capital de risque au Canada sont complexes, et il faudra du temps pour les aplanir. Le gouvernement devrait intervenir prudemment et de manière soigneusement structurée afin de produire des résultats positifs pour l'industrie et d'éviter des préjudices involontaires (cette question est approfondie ci-dessous). La prochaine section examine en détail les difficultés auxquelles font face les anges financiers et le marché du capital de risque aux stades ultérieurs du développement.

Figure 7.2 De nombreuses lacunes dans l'industrie du capital de risque ont généré un cercle « vicieux »
Figure 7.2 De nombreuses lacunes dans l'industrie du capital de risque ont généré un cercle « vicieux »
1.
  • Pénurie d'entrepreneurs en série et d'équipes de direction qualifiés disposant de réseaux mondiaux
2.
  • Les commandités d'envergure sont insuffisants et manquent de capacités solides et d'expérience par rapport aux commandités américains
  • Investissements importants par le gouvernement et les fonds fiscalisés, avec objectifs et contraintes (p. ex., accent régional et rythme d'investissement pouvant nuire au rendement)
  • Réseau d'anges financiers peu développé
3.
  • Surinvestissement au stade de démarrage sans réinvestissements adéquats, ce qui se traduit par une dilution
  • Consortiums financiers sous-capitalisés et parfois dysfonctionnels, qui rendent les réinvestissements difficiles
  • Les commandités manquent d'expérience et de réseaux pour que les entreprises réalisent leur potentiel
  • Les commandités étrangers récupèrent une part disproportionnée de la valeur des sorties
4.
  • Sorties médiocres car les marchés boursiers sous-évaluent les entreprises canadiennes financées par du capital de risque
  • Les exigences relativement peu contraignantes de l'inscription à la cote de la Bourse de croissance TSX peuvent être contre-productives
5.
  • Le financement total des entreprises admissibles au capital de risque était proportionnellement plus élevé qu'aux États-Unis il y a une dizaine d'années, mais il a considérablement diminué depuis
  • Pénurie actuelle de capitaux, les commanditaires institutionnels et les fonds fiscalisés ayant nettement réduit leurs investissements
  • Les fonds financés par le gouvernement ont représenté la moitié de l'ensemble du capital de risque investi par les commanditaires, avec une allocation parfois dictée par les politiques publiques et des incitatifs qui ne sont pas alignés sur l'industrie
  • Les fonds du dernier quartile reçoivent la plus grande part des capitaux; le processus de sélection naturelle des fonds est brisé
6.
  • Faible niveau de capital non dilutif offert par le gouvernement ou d'autres sources avant le premier investissement en capital de risque
  • Accent insuffisant sur la commercialisation « en amont » dans l'investissement en R-D
  • Efficacité relativement faible des bureaux de transfert de technologie dans la commercialisation des technologies
  • Manque de contacts avec les marchés mondiaux, ce qui réduit les occasions de syndication, de développement des entreprises et de sorties

Anges financiers

Au tout début, peut-être avant même la création de l'entreprise, un entrepreneur se fie généralement à des sources informelles de capital (« les amis et la famille »), puis à des anges financiers. Deux obstacles structuraux limitent l'offre de financement par les anges financiers :

  1. le coût d'évaluation puis de surveillance du potentiel d'une entreprise, qui est très élevé par rapport à la taille de l'entreprise embryonnaire; et
  2. la nouveauté et la complexité technologique de la nouvelle idée commerciale, d'où la difficulté pour un investisseur externe de déterminer avec précision le potentiel de réussite.

Par conséquent, les anges financiers visent un taux de rendement élevé pour compenser le risque couru et ils exigent souvent que les entrepreneurs investissent une proportion importante de leurs propres capitaux dans le projet. Ces deux facteurs peuvent empêcher des projets viables d'aller de l'avant. Il est nécessaire d'avoir des investisseurs avisés et chevronnés pour que les marchés financiers fonctionnent bien, mais le gouvernement a également un rôle à jouer pour favoriser l'efficacité du segment de marché que composent les anges financiers.

Il y a peu de données fiables sur les conditions liées à l'offre et à la demande dans ce marché informel au Canada. Aux États-Unis, où le marché est bien développé, les taux de rendement des groupes d'anges financiers sont élevés. Selon un sondage mené en 2007 par l'Angel Capital Education Foundation (maintenant appelée l'Angel Resource Institute), le rendement pour les groupes d'anges financiers était, en moyenne, de 27 % (Wiltbank et Boeker, 2007), ce qui était bien au-dessus du rendement moyen de 18,3 % sur 10 ans pour les investissements de capital de risque généraux durant la même année (National Venture Capital Association, 2008). Les participants de l'industrie qualifient le segment des anges financiers de « sous-développé » au Canada, ce qui reflète en partie la relative jeunesse de cette industrie du capital de risque. Compte tenu de cette offre insuffisante de financement par rapport à la demande, on pourrait s'attendre à ce que des taux de rendement semblables à ceux offerts aux États-Unis soient accessibles aux anges financiers au Canada.

Financement par capital de risque

Les entreprises à forte croissance qui franchissent l'étape de développement liée au financement d'amorçage et à celui des anges financiers se tournent ensuite habituellement vers le marché du capital de risque, qui est une forme de financement importante jusqu'à ce que l'entreprise soit cotée en bourse, fasse l'objet d'une acquisition ou soit capable d'accéder au financement conventionnel.

L'industrie « moderne » du capital de risque a vu le jour aux États-Unis à la fin des années 1970 (Lerner, 2009). L'industrie canadienne du capital de risque, par contre, est relativement jeune et petite; elle a connu une renaissance dans les années 1990, juste avant l'éclatement de la bulle technologique. Depuis l'éclatement de la bulle, l'investissement en capital de risque au Canada a atteint un sommet de 2 milliards de dollars en 2007; depuis, il se situe à environ 1,2 milliard de dollars par année (BDC, 2011). En 2010, près de 350 entreprises au Canada ont reçu du financement par capital de risque, avec un investissement moyen de 3,2 millions de dollars et un investissement total de 1,1 milliard de dollars (ACCR, 2011). Entre-temps, l'investissement en capital de risque aux États-Unis en 2010, qui s'élevait à 21,8 milliards de dollars, atteignait environ 20 fois le total canadien, et la valeur moyenne d'une transaction était près de 2 fois plus importante (State Science & Technology Institute, 2011).

L'échelle relativement plus petite des fonds de capital de risque canadiens a deux grandes conséquences. Premièrement, pour créer une diversité suffisante dans leurs portefeuilles, les gestionnaires de fonds doivent maintenir l'investissement par projet à un niveau assez bas. Étant donné la valeur modeste des transactions, les coûts fixes (p. ex., l'évaluation et la surveillance des investissements) sont répartis sur une base d'investissement moins importante, ce qui nuit aux rendements. Deuxièmement, les fonds canadiens, de moindre envergure, sont moins aptes à participer au financement aux stades ultérieurs du développement, puisque ce financement porte sur une valeur de transaction moyenne plus importante. Les fonds canadiens éprouvent donc de la difficulté à adopter la stratégie américaine type, qui consiste à financer les entreprises du démarrage à la sortie. Ainsi, des fonds étrangers, particulièrement en provenance des États-Unis, sont souvent dominants dans le financement aux stades ultérieurs du développement au Canada. De 2004 à 2009, l'investissement étranger moyen de capital de risque dans des entreprises canadiennes atteignait 3,8 millions de dollars, comparativement à une moyenne de 1 million de dollars par les investisseurs canadiens 9. Même si l'investissement de partenaires étrangers ne représente qu'environ 10 % des transactions de capital de risque au Canada, ceux-ci représentent environ 30 % des sorties et presque 45 % des revenus de sortie (BDC, 2011). Cette situation semble nuire aux rendements des fonds canadiens et contribue à un manque de financement dans les investissements aux stades ultérieurs du développement.

Des entrevues avec les gestionnaires de fonds de capital de risque et de capital de croissance indiquent que l'accès au financement est particulièrement difficile pour les entreprises qui enregistrent des revenus, mais qui ne sont pas encore rentables. La valeur de la transaction type dans ces cas est de 10 à 20 millions de dollars, moins de 10 % des transactions dépassant 40 millions de dollars. La participation canadienne à ce segment est limitée. De 2003 à 2011, les fonds de capital de risque privés ont déclaré 255 transactions de plus de 10 millions de dollars liées à la technologie 10. Environ le quart de ces transactions ont été réalisées par des fonds purement canadiens, et les participants étrangers ont dominé tous les syndicats de financement. Les fonds purement canadiens ont réalisé environ le tiers des transactions de 10 à 20 millions de dollars, mais ils étaient absents des transactions de plus de 40 millions de dollars. Les gestionnaires de fonds ont indiqué que, comme il y a très peu de fonds canadiens qui investissent activement, il existe de nombreux exemples de bonnes entreprises canadiennes qui peinent pour obtenir du financement.

La participation relativement faible des fonds canadiens au stade ultérieur critique du développement d'une entreprise peut avoir plusieurs effets négatifs. En premier lieu, soit qu'un trop grand nombre d'entreprises méritoires n'obtiennent pas de financement, soit qu'elles sont financées par des fonds américains, ce qui peut influer sur l'endroit où la propriété intellectuelle développée par l'entreprise sera éventuellement exploitée. Bien qu'un financement par des fonds américains soit préférable à l'absence de financement, l'élimination des obstacles à la pleine participation des fonds d'investissement privés canadiens serait plus avantageuse pour le Canada.

En deuxième lieu, en période de ralentissement économique, les fonds américains ont tendance à investir plus près de chez eux, ce qui amplifie le fléchissement sur les marchés « périphériques », comme le Canada. En troisième lieu, le rendement requis d'un investissement étranger pourrait être supérieur à celui exigé des investissements nationaux, surtout si l'investissement n'est pas réalisé dans un « point chaud » et que l'entreprise est loin d'atteindre le seuil de rentabilité. Cette situation augmente la probabilité qu'une bonne entreprise canadienne ne reçoive pas un financement adéquat.

D'autre part, les fonds américains apportent non seulement du capital, mais aussi de l'expertise et des réseaux, ce qui se traduit par des valeurs de sortie plus élevées. Les entreprises de technologie qui obtiennent un accès rapide aux marchés internationaux et qui satisfont aux normes internationales attirent l'attention des acquéreurs internationaux ou sont en mesure de faire un premier appel public à l'épargne sur les marchés étrangers. Les fonds étrangers semblent préférer les co-investissements avec un investisseur local, mais compte tenu de la faible envergure des fonds canadiens, cela n'est pas toujours possible. Cette observation renforce le point soulevé précédemment selon lequel les fonds de taille restreinte nuisent aux rendements au Canada.

De tels facteurs ont motivé le financement – avec l'aide de la BDC, de Teralys Capital et d'autres – du Fonds d'Expansion Tandem, un fonds d'investissement privé de 300 millions de dollars spécialisé dans les investissements de plus de 10 millions de dollars aux stades ultérieurs du développement. Ce fonds a été établi en reconnaissance du fait suivant : « Plusieurs sociétés canadiennes financées par du capital de risque n'ont pas accès à du capital de croissance de sources privées, ce qui les pousse à rechercher des fonds à l'étranger, à avoir recours à des acheteurs stratégiques ou encore à privilégier des solutions sur le marché public alors qu'elles ne sont pas encore tout à fait prêtes. » (BDC, 2009)

Compte tenu de ce qui précède, le groupe d'experts recommande la création de programmes pour faciliter l'investissement dans les deux segments du marché de capital de risque qui présentent les lacunes les plus importantes : l'investissement par des anges financiers et l'investissement en capital de risque et en capital-actions aux stades ultérieurs du développement.


6 Les chercheurs des instituts axés sur les universités pourraient présenter des demandes aux organismes subventionnaires, tout comme les chercheurs des universités. (Retour au renvoi 6)

7 La Banque de développement du Canada (BDC) est une institution financière propriété du gouvernement du Canada. Sa mission consiste à « contribuer à créer et à développer des entreprises canadiennes en leur offrant du financement, du capital de risque et des services de consultation, avec une attention particulière sur les PME » (BDC). Il est à noter que la BDC n'est pas le seul mécanisme du gouvernement fédéral qui complète les marchés de capital de risque. Exportation et développement Canada, dans la réalisation de son mandat consistant à aider les exportateurs et les investisseurs canadiens à étendre leurs affaires sur le plan international, gère un portefeuille de placements en actions axés sur la prochaine génération d'exportateurs; la valeur totale de l'investissement est de 298 millions de dollars. Financement agricole Canada, une société d'État, a établi le fonds Investissements FAC en 2002. Depuis, la société a fourni plus de 70 millions de dollars en financement par capital de risque à des PME de secteurs tels que la biotechnologie agricole. (Retour au renvoi 7)

8 Pour les dernières données concernant le rendement des fonds captifs ou permanents, surtout constitués de fonds de capital de risque des travailleurs, voir le communiqué de presse de l'Association canadienne du capital de risque et d'investissement du 24 mai 2011 (en ligne à Canadian Venture Capital & Private Equity Industry Performance Data – Captive/Evergreen Funds (en anglais seulement). (Retour au renvoi 8)

9 Les données présentées dans ce paragraphe et le suivant ont été réunies à l'aide de la base de données sur le capital de risque de Thomson Reuters, sauf indication contraire. (Retour au renvoi 9)

10 Il n'y a aucune obligation de divulguer les ententes. (Retour au renvoi 10)

7. Combler les lacunes (suite)

Recommandation 5

Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

La vision du groupe d'experts

Les entreprises innovantes et en plein essor ont besoin de capital de risque. Pourtant, beaucoup trop d'entreprises canadiennes axées sur l'innovation et susceptibles d'enregistrer une forte croissance ne sont pas en mesure d'accéder au financement nécessaire pour réaliser ce potentiel. Le gouvernement du Canada peut jouer un rôle important pour de telles entreprises, en facilitant l'accès à une réserve accrue de capital de risque.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

5.1 Stade de prédémarrage – Inviter la Banque de développement du Canada (BDC) à allouer une plus grande part de son portefeuille au stade de prédémarrage, préférablement sous la forme d'un fonds d'« accompagnement », de concert avec des groupes d'anges financiers.

5.2 Stades ultérieurs du développement – En appui à l'industrie du capital de risque et de l'investissement en capital du secteur privé, fournir à la BDC de nouveaux capitaux pour appuyer le développement de fonds de capital de risque et de fonds de capital de croissance de plus grande ampleur pour les stades ultérieurs de développement. Ces fonds se spécialiseraient dans les transactions d'une valeur de 10 millions de dollars et plus; ils seraient administrés par le secteur privé et assujettis à des pratiques de gouvernance appropriées.

Les recommandations précédentes, illustrées à la figure 7.3, reflètent le point de vue du groupe d'experts sur les sources de faiblesses dans la chaîne de financement. Toutefois, comme l'a souligné Josh Lerner, un analyste américain respecté dans le domaine du marché du capital de risque, l'intervention gouvernementale doit être soigneusement structurée pour en assurer l'efficacité (Lerner, 2009) 11. Les recommandations ont donc été formulées en gardant à l'esprit les facteurs suivants.

Figure 7.3 Proposition visant à appuyer des entreprises à forte croissance
Figure 7.3 Proposition visant  à appuyer des entreprises à forte  croissance
  • L'intervention gouvernementale devrait être structurée de manière à régler les défaillances du marché et procurer un avantage net à la société. L'intervention dans le marché du capital de risque a pour but d'améliorer les taux de rendement du capital financier grâce à une réaffectation entre les secteurs. Le but n'est pas de subventionner la production de R-D – ce rôle revient aux programmes d'appui à la R-D. Par conséquent, si les forces du marché sont utilisées de façon appropriée pour allouer le financement, une intervention réussie n'exigera pas une subvention importante. Dans la plupart des cas, le gouvernement sera en mesure de réaliser un rendement positif sur son investissement. La mise en place de structures de gouvernance appropriées pour les fonds est un déterminant important de leur efficacité et fera en sorte que l'intervention génère un bénéfice économique net. Il faut concevoir les structures de gouvernance avec soin pour s'assurer que les encouragements privés concordent avec l'intérêt public et que la possibilité d'adopter un comportement intéressé soit restreinte.
  • Le marché devrait déterminer l'allocation du financement. Les gouvernements devraient co-investir avec les sociétés privées de capital de risque et permettre aux investisseurs privés de déterminer la stratégie d'investissement. À cette fin, une part importante des fonds devrait provenir de sources autres que publiques, et le gouvernement ne pourrait micro-gérer les fonds (c.-à-d. décider où investir et dans quoi). Il importe de permettre aux gestionnaires de fonds de nouer des liens solides avec les experts, les entreprises et les marchés mondiaux.
  • Le soutien supplémentaire à l'industrie doit tenir compte des limites du bassin de gestionnaires compétents et chevronnés, ainsi que du nombre d'entreprises de grande qualité qui ont besoin de financement. Bien qu'un degré minimal d'intervention soit nécessaire pour assurer l'efficacité, il faut veiller à ne pas dépasser la capacité de l'industrie de gérer avec succès les fonds supplémentaires. Comme dans le cas d'autres programmes, la capacité d'évaluer les résultats devrait être intégrée, et le gouvernement devrait être prêt à rectifier le tir pour améliorer le rendement, tout en évitant d'imposer des règles qui obligent les gestionnaires de fonds à trop se concentrer sur des résultats à court terme.

Compte tenu de ce qui précède, le groupe d'experts recommande que la BDC établisse un fonds national d'« accompagnement » pour les investissements des anges financiers – c'est-à-dire une mise en commun de capitaux engagés qui accompagnent un groupe d'investisseurs ou sont investis dans son sillage. Le fait de travailler avec des groupes d'investisseurs (plutôt que des particuliers) donne lieu à des économies d'échelle et favorise des investissements de plus grande qualité, grâce à l'accès à une plus vaste gamme d'expertise. La contribution de la BDC au fonds proviendrait de ses ressources existantes; les groupes d'anges financiers verseraient au moins 50 cents pour chaque dollar de financement octroyé par la BDC, bien que le rapport de financement approprié varierait vraisemblablement d'un secteur à l'autre. Afin d'encourager une participation suffisante, il pourrait s'avérer nécessaire de fournir une structure financière attrayante pour attirer des partenaires privés et institutionnels, et inciter les gestionnaires de fonds du secteur privé à investir dans des entreprises canadiennes innovantes à forte croissance. Selon l'une des options, le gouvernement offrirait à ses partenaires un rendement à effet de levier en échange du risque accru qu'ils prendraient. Cette approche a été adoptée par un certain nombre de pays, comme décrit ci-dessous.

  • Le New Zealand Venture Capital Fund, la Russian Venture Company et le nouveau fonds israélien Heznek (tous inspirés du fonds du Yozma Group, d'Israël) donnent aux partenaires du secteur privé l'option (mais pas l'obligation) d'acheter la position du gouvernement, après un certain temps, à un prix qui procure au gouvernement un taux de rendement prédéterminé. Avec cette structure, le gouvernement est exposé au même risque de perte en cas de baisse que dans un modèle courant de co-investissement, mais le potentiel de hausse est moindre, ce qui réduit le rendement prévu de son investissement. Néanmoins, si les forces du marché sont utilisées de façon appropriée pour accorder le financement, le gouvernement devrait être en mesure d'obtenir un rendement positif sur son investissement. Cette approche augmente le rendement prévu pour les investisseurs privés, sans affecter le risque de perte. Elle permet donc d'harmoniser les encouragements privés et l'intérêt public en donnant aux gestionnaires de fonds un incitatif pour investir dans des entreprises ayant un potentiel de croissance important, au lieu d'utiliser des fonds publics pour compenser des pertes sur de mauvais investissements. Les gestionnaires de fonds ont également intérêt à travailler étroitement avec les entreprises financées parce qu'une fois le rendement minimal atteint, les gestionnaires de fonds sont en mesure de garder tout le rendement supplémentaire pour récompenser leurs plus grands efforts.
  • Aux États-Unis, la Small Business Investment Company (SBIC) prête de l'argent aux sociétés de capital de risque. L'intérêt sur le prêt gouvernemental est payé sur une base semestrielle et le principal doit être remboursé avant que le capital ne soit retourné aux investisseurs privés. Ces ententes augmentent à la fois le rendement prévu et le risque pour les investisseurs privés. Le gouvernement court un certain risque : si le fonds affiche un mauvais rendement, le capital du prêt ne sera pas remboursé.
  • Enterprise Capital Funds, au Royaume-Uni, a adopté une variante de l'approche de la SBIC; le gouvernement assume une plus grande partie du risque de perte et de gain en acceptant un remboursement du capital égal à celui de ses partenaires et en négociant une part des profits.

Afin d'améliorer l'accès au capital de risque aux stades ultérieurs du développement, le groupe d'experts recommande que le gouvernement investisse dans des fonds du secteur privé pour encourager la création de fonds de plus grande taille. L'état actuel du marché du capital de risque donne à croire que le gouvernement pourrait devoir adopter une structure financière qui encourage le co-investissement privé/institutionnel en améliorant le rapport risque-récompense avec lequel doivent composer ces investisseurs, comme nous l'avons expliqué plus haut. Le gouvernement devrait créer des fonds en vue de fournir un financement de contrepartie aux fonds privés à hauteur d'au moins un dollar pour chaque dollar investi.

L'intention n'est pas de créer un seul grand fonds, mais plutôt d'encourager un plus grand nombre de fonds, de plus grande taille, pour appuyer le capital de risque aux stades ultérieurs du développement. Les entrevues avec les gestionnaires de fonds indiquent que, bien que la taille optimale des fonds varie d'un secteur à l'autre, les fonds de plus grande taille sont plus efficaces puisque les entreprises peuvent être financées des premiers aux derniers stades, tout en établissant un portefeuille diversifié. Ces économies d'échelle semblent toutefois s'épuiser relativement vite : les meilleurs rendements aux États-Unis sont obtenus sur des fonds de 200 à 300 millions de dollars (BDC, 2011, p.  13). Les entrevues du groupe d'experts avec des gestionnaires de fonds de retraite montrent qu'il est plus efficace de concentrer les fonds sur des secteurs particuliers. Le gouvernement devrait déployer le financement supplémentaire par étapes, en vue d'évaluer périodiquement l'efficacité du soutien.


11 Le titre du récent ouvrage de Josh Lerner sur le capital de risque est très révélateur – Boulevard of Broken Dreams [Le boulevard des rêves brisés] – et le sous-titre l'est encore plus – Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed – and What to Do about It [Pourquoi les efforts du secteur public visant à stimuler l'entrepreneuriat et le capital de risque ont échoué – Et que faire pour régler le problème]. (Retour au renvoi 11)

8. Le leadership pour l'innovation

Partout dans le monde, des pays maintiennent, voire accélèrent, leurs investissements en matière de R-D et d'innovation en entreprise, et améliorent leurs programmes de soutien afin de bâtir des économies plus innovantes, productives et concurrentielles. Dans une étude sur les politiques en matière d'innovation, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, à paraître) dégage un certain nombre de tendances internationales en ce qui a trait à l'agencement des instruments de politique utilisés pour soutenir l'innovation en entreprise.

  • Une attention croissante portée aux politiques axées sur la demande. Face à la priorité accrue accordée à ces politiques (tel que l'achat et l'approvisionnement publics axés sur l'innovation), de nombreux pays de l'OCDE reconnaissent que leurs principaux défis en matière d'innovation portent non pas sur la production de connaissances et d'idées, mais bien sur leur percée commerciale.
  • Une utilisation accrue du soutien indirect pour l'innovation, notamment les encouragements fiscaux pour la R-D. Vingt-deux pays membres de l'OCDE accordent désormais ce type d'encouragement fiscal pour la R-D, une augmentation par rapport à 12 pays en 1992 et à 18 pays, en 2004.
  • Un changement dans l'orientation du soutien direct à l'innovation. Les mesures de soutien direct mettent de plus en plus l'accent sur les partenariats et la collaboration, le capital de risque et les entreprises au stade de prédémarrage.
  • Une attention croissante portée à l'évaluation des politiques. Le besoin d'évaluer l'efficacité et les répercussions des politiques publiques à l'appui de l'innovation en entreprise est devenu plus pressant à la suite du ralentissement économique et des pressions sur les dépenses publiques qui en découlent.

Le groupe d'experts est convaincu que le Canada doit lui aussi absolument améliorer sans cesse la façon dont le gouvernement soutient l'innovation en entreprise afin d'encourager le développement d'un secteur privé plus productif et concurrentiel. Les recommandations formulées dans le présent rapport tiennent compte de cette conviction; ils s'inscrivent parfaitement dans la logique des domaines prioritaires contemporains en matière de politiques d'innovation en entreprise tels que décrits ci-haut. Dans les chapitres précédents, le groupe d'experts a formulé des recommandations qui portent sur les enjeux soulignés par l'OCDE.

  • Créer un Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles doté d'un mandat clair centré sur à l'innovation en entreprise (y compris l'exécution de programmes d'innovation destinés aux entreprises, l'élaboration d'une stratégie sur le développement des talents nécessaires à l'innovation en entreprise et d'autres tâches au fil du temps), et maximiser l'impact des programmes en les regroupant et en assurant une meilleure évaluation pangouvernementale
  • Simplifier le programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) en basant le crédit d'impôt pour les petites et moyennes entreprises (PME) sur les coûts liés à la main-d'œuvre. Réaffecter une partie du crédit d'impôt à une série plus complète d'initiatives de soutien direct aux PME, pour les aider à devenir des entreprises concurrentielles de plus grande taille.
  • Faire de l'innovation en entreprise l'un des objectifs clés des politiques d'achat et d'approvisionnement du secteur public, et déployer des initiatives complémentaires pour atteindre cet objectif.
  • Transformer les instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) en une constellation de centres sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC portant sur les politiques publiques aux organismes fédéraux appropriés.
  • Aider les entreprises innovantes à forte croissance à accéder au capital de risque dont elles ont besoin en établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.

Ce qu'une stratégie fédérale en matière d'innovation en entreprise nécessite désormais, c'est de placer le leadership au cœur du système d'innovation du Canada. À ce jour, l'innovation a été considérée, au sein du gouvernement fédéral, avant tout comme un autre « silo », qui a ensuite été subdivisé en différents sections réparties entre divers ministères et organismes. Bien que l'innovation relève principalement du ministre de l'Industrie et du ministre d'État aux Sciences et à la Technologie, de nombreux autres intervenants au sein du gouvernement ont un rôle à jouer (voir la figure 8.1).

Figure 8.1: Les rouages de l'innovation au sein du gouvernement du Canada
xxxx

Autresministères et organismes ayant des responsabilités

 
  • Portefeuille de l'agriculture et de l'agroalimentaire
    • Agriculture et Agroalimentaire Canada
    • Agence canadienne d'inspection des aliments
  • Portefeuille du patrimoine canadien
    • Société du Musée des sciences et de la technologie du Canada
    • Bibliothèque et Archives Canada
    • Musée canadien de la nature
    • Musée canadien des civilisations
  • Portefeuille de l'environnement
    • Environnement Canada
    • Parcs Canada
  • Portefeuille des pêches et des océans
    • Garde côtière canadienne
  • Portefeuille de la santé
    • Santé Canada
    • Agence de la santé publique du Canada
    • Instituts de recherche en santé du Canada
  • Portefeuille de la défense nationale
    • Ministère de la Défense nationale
    • Recherche et développement pour la défense Canada
  • Portefeuille des ressources naturelles
    • Ressources naturelles Canada
    • Énergie atomique du Canada Limitée
  • Portefeuille de la sécurité publique
    • Gendarmerie royale du Canada
    • Agence des services frontaliers du Canada
  • Ministère des Finances Canada
  • Affaires étrangères et Commerce international Canada
  • Ressources humaines et Développement des compétences Canada
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
  • Organismes de développement régional
  • Portefeuille des transports, de l'infrastructure et des collectivités

Comme le groupe d'experts l'a souligné au chapitre 2, le concept approprié de l'innovation dépasse de loin les sciences, la technologie et la R-D. L'innovation en entreprise est la principale source de croissance de la productivité à long terme et, par conséquent, se trouve au cœur de la prospérité économique du Canada. La responsabilité de favoriser l'innovation recoupe de nombreuses fonctions gouvernementales et exige une perspective systémique. En fait, la multiplicité des programmes gouvernementaux destinés à promouvoir l'innovation, dont un grand nombre sont trop petits et se chevauchent en partie, est principalement attribuable à une prise de conscience accrue de l'importance de l'innovation en entreprise. Par contre, elle reflète aussi l'absence d'un leadership bien défini pour élaborer une stratégie globale et encadrer sa mise en œuvre. Cette situation contraste avec l'orientation adoptée par plusieurs autres compétences, y compris des juridictions fédérales comme l'Australie et certaines provinces (voir l'encadré 8.1).

Encadré 8.1 Organismes consultatifs en matière de politiques sur l'innovation

Perspectives internationales

En 2007, l'Australie a créé Innovation Australia, un organisme officiel indépendant qui est chargé de l'administration des programmes d'innovation et de capital de risque pour les entreprises. Le conseil de cet organisme provient du milieu des affaires et du milieu de l'éducation, et relève du ministre de l'Innovation, de l'Industrie, des Sciences et de la Recherche pour les programmes et leur financement. En plus de son rôle dans la mise en œuvre de programmes, Innovation Australia examine les programmes et les projets en matière d'innovation élaborés par le gouvernement et donne des avis à ce sujet, par exemple, sur la commercialisation et les crédits d'impôt. Il joue également un rôle de coordination entre les intervenants dans le système d'innovation australien.

Toujours en 2007, le Royaume-Uni a créé le Technology Strategy Board, un organisme exécutif non ministériel parrainé par le ministère des Affaires, de l'Innovation et des Compétences et financé par divers ministères et organismes. Comme en Australie, le conseil offre une gamme de programmes sur l'innovation et sa haute direction provient des milieux des affaires et de l'éducation.

La situation au Canada

Au palier provincial au Canada, certaines stratégies d'innovation sont mises en œuvre par des entités semi-autonomes et dirigées par des entreprises. Même si les gouvernements fournissent du financement ainsi qu'une orientation et une supervision stratégiques, ils ne participent pas directement à la prise des décisions relatives aux cas individuels.

Au Canada, des groupes d'experts qui nous ont précédés ont formulé des recommandations sur le besoin d'accroître la coordination du système à l'échelle fédérale et ont suggéré la création d'un organisme chargé d'exercer une surveillance et de fournir des avis dans une perspective couvrant l'ensemble du gouvernement. Par exemple, le Groupe d'experts sur la commercialisation (2006a) avait conseillé la création d'un conseil de partenariats sur la commercialisation relevant du ministre de l'Industrie pour formuler des recommandations et assumer un rôle de surveillance à l'égard des initiatives fédérales de commercialisation. Quelques années plus tard, le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence (2008) a conseillé la création, par le gouvernement fédéral, d'un conseil canadien indépendant sur la compétitivité, sous la responsabilité du ministre de l'Industrie. Chargé d'examiner et de défendre des mesures pour améliorer la compétitivité canadienne, tout en produisant des rapports connexes, le conseil d'administration de ce conseil inclurait une majorité de membres non gouvernementaux. À ce jour, ces recommandations n'ont pas encore été mises en œuvre.

Recommandation 6

Se doter d'une voix fédérale claire en matière d'innovation, et engager le dialogue avec les provinces en vue d'améliorer la coordination et les résultats.

La vision du groupe d'experts

Le gouvernement du Canada doit assumer un rôle de chef de file en plaçant l'innovation en entreprise au centre des priorités de l'ensemble du gouvernement et, par conséquent, restructurer la gouvernance de son programme d'innovation en entreprise, tout en élaborant une approche partagée et concertée avec les provinces et les chefs d'entreprise.

Comment y parvenir

Pour concrétiser cette vision, le groupe d'experts recommande ce qui suit.

Un rôle de chef de file au niveau national

Une politique d'innovation complète doit comprendre entre autres un ensemble de politiques axées sur la recherche et l'invention ainsi que sur la technologie, une stratégie relative au secteur des services, le capital financier et le développement des talents. Une politique trop restrictive en matière de sciences et de technologie ne favorisera pas adéquatement l'innovation par les entreprises canadiennes. Le Canada a besoin d'une politique d'innovation pangouvernementale qui englobe la recherche, le développement, la commercialisation et les stratégies de soutien aux entreprises. Ce principe implique le besoin décrit ci-dessous.

6.1 Attribuer la responsabilité — Désigner un ministre chargé de l'innovation au sein du gouvernement du Canada, et lui donner le mandat explicite de placer l'innovation en entreprise au cœur de la stratégie du gouvernement afin d'améliorer le rendement économique du Canada.

Le premier ministre pourrait attribuer à un seul ministre la responsabilité, au sein du gouvernement, de la fonction de remise en question concernant l'innovation en entreprise, et la reddition de comptes à cet égard. Ce ministre serait aussi chargé de collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'entamer un dialogue national sur l'innovation axé sur des objectifs et des principes directeurs. Il incomberait à ce ministre d'élaborer des objectifs de rendement axés sur les résultats pour permettre de comparer l'efficacité des programmes dans l'ensemble des ministères fédéraux. Cela pourrait se faire par l'entremise d'un comité du Cabinet sur l'innovation, présidé par le ministre responsable.

De plus, le ministre désigné pourrait assumer un rôle de chef de file en aidant à clarifier les mandats des organismes existants et nouveaux, notamment les trois conseils subventionnaires (le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada [CRSNG], le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada [CRSH] et les Instituts de recherche en santé du Canada [IRSC]) et les nombreux organismes tiers connexes qui reçoivent actuellement du financement de la part du gouvernement afin de soutenir l'innovation en entreprise. Les conseils subventionnaires ont joué un rôle central dans le développement des talents et des idées pour le programme d'innovation du Canada. Leur principale raison d'être était, et demeure, la recherche fondamentale et appliquée initiée par des chercheurs; chacun de ces conseils doit continuer de recevoir une aide généreuse. Toutefois, la mission des conseils subventionnaires a changé lorsqu'ils ont répondu à la pression exercée par le gouvernement afin qu'ils s'orientent davantage vers les entreprises. Bien que certains programmes axés sur les entreprises puissent à juste titre relever des conseils subventionnaires à l'avenir, il est nécessaire de préciser les mandats de ces derniers, en tenant compte des autres changements recommandés par le groupe d'experts, comme la création du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et l'évolution du CNRC. À cet égard, le ministre désigné devra jouer un rôle de chef de file en constituant le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles et en supervisant l'évolution du CNRC jusqu'à son état final recommandé. Rappelons que le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, relevant du ministre chargé de l'innovation, exercerait une autorité financière sur les contributions fédérales aux nouveaux instituts du CNRC, par l'entremise de la gestion des ententes de financement connexes (voir la recommandation 4.3 au chapitre 7).

Surveillance

Le système de soutien à l'innovation mis en place par le gouvernement du Canada devrait avoir des objectifs clairs ainsi que des incidences et des résultats mesurables. Une évaluation pangouvernementale régulière est requise pour assurer une approche axée sur les résultats. Cette évaluation devrait faire en sorte que le financement des programmes fédéraux puisse toujours transférer des ressources de programmes qui ne sont plus efficaces vers ceux qui visent de nouvelles priorités et de nouveaux besoins dans le système d'innovation. On devrait publier des rapports publics réguliers sur les résultats de chaque programme et sur le rendement des politiques en matière d'innovation dans l'ensemble du système.

Pour concrétiser ces principes, le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

6.2 Avis à l'ensemble du gouvernement — Transformer le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation en un Comité consultatif externe sur l'innovation pour le gouvernement. Ce comité aurait pour mandat de conseiller l'ensemble du gouvernement sur ce que devraient être les objectifs clés; la mesure et l'évaluation de l'efficacité des politiques et des programmes; l'exigence relative à de nouvelles initiatives qui répondront à des besoins et à des priorités en constante évolution; et toute autre question nécessitant une perspective externe sur le programme d'innovation du gouvernement. Le Comité consultatif sur l'innovation devrait agir par l'entremise de deux sous-comités permanents : un comité sur l'innovation des entreprises et un comité sur les sciences et la recherche.

Actuellement, le CSTI, qui relève du ministre de l'Industrie, prodigue des conseils au gouvernement sur les enjeux liés à la science, à la technologie et à l'innovation. Le groupe d'experts propose de modifier et d'élargir ce mandat pour y inclure des conseils à l'ensemble du gouvernement sur les objectifs en matière d'innovation liés aux entreprises, à la science, à l'innovation sociale, ainsi qu'à tous les aspects de la politique et des programmes d'innovation en entreprise (par exemple, l'analyse comparative, la mesure et l'évaluation comparative des politiques et programmes en vigueur dans les ministères fédéraux, ainsi que les conseils sur la nécessité d'élaborer de nouveaux programmes ou de se tourner vers de nouveaux secteurs d'intervention pour l'innovation au Canada). À la différence du CSTI, dont les conseils stratégiques sont confidentiels, les conseils donnés par le nouveau comité consultatif sur l'innovation devraient être rendus publics.

Pour remplir ce mandat élargi, le Comité consultatif sur l'innovation serait appuyé par deux sous-comités permanents — le comité sur l'innovation des entreprises, axé sur la« stimulation de l'offre », et le comité sur les sciences et la recherche, axé sur l'« attraction par la demande ». Parmi les membres du comité sur les sciences et la recherche figurerait un échantillon représentatif de dirigeants d'entreprises, de représentants des conseils subventionnaires et de représentants des anciens instituts du CNRC, qui s'appuieraient sur les conseils fournis par des experts canadiens et internationaux sur les politiques en matière d'innovation. Le comité sur les sciences et la recherche pourrait jouer un rôle important puisqu'il conseillerait le nouveau Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles sur les paramètres, indicateurs et méthodologies appropriés afin d'orienter son rôle en tant qu'organisme national de prestation de programmes axé sur les entreprises et régi par la demande (voir la recommandation 1.1 au chapitre 5). Pour assurer une utilisation efficace des ressources, les sous-comités du Comité consultatif sur l'innovation comprendraient les membres actuels des conseils d'administration du CRSH, du CRSNG, de l'IRSC et ceux du Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles, dès que ce dernier serait mis sur pied. Au fil du temps, toutes les fonctions consultatives pertinentes de l'ensemble du gouvernement devraient également être regroupées, autant que possible, au sein du Comité consultatif sur l'innovation et de ses deux sous-comités.

Dialogue fédéral-provincial

Le Canada est une fédération composée de deux juridictions de pouvoir politique et législatif. La répartition des pouvoirs entre chaque ordre de gouvernement attribue la responsabilité de certains domaines exclusivement à un ordre de gouvernement, alors que d'autres domaines sont de compétence partagée. Les gouvernements fédéral et provinciaux sont d'importants acteurs dans le secteur de la R-D et de l'innovation. L'existence de deux ordres de gouvernement qui exécutent des programmes actifs dans le même domaine crée des possibilités de coordination et de collaboration. Par contre, cela peut aussi créer un double emploi et des chevauchements. C'est pourquoi un dialogue national continu sur l'innovation est nécessaire. Le groupe d'experts recommande donc ce qui suit.

6.3 Dialogue national sur l'innovation — Par l'entremise du ministre chargé de l'innovation, amener les dirigeants provinciaux et les dirigeants d'entreprise à participer à un dialogue national continu. Ce dialogue permettrait de favoriser l'atteinte de meilleurs résultats sur le plan de l'innovation en entreprise grâce à une collaboration et à une coordination plus efficaces en matière de prestation de programmes, de développement des talents, d'initiatives sectorielles, d'approvisionnement du secteur public, de niveaux appropriés de crédits d'impôt et de disponibilité du capital de risque.

Le fait que le Canada ait une population restreinte dispersée sur un immense territoire géographiquement diversifié accentue le besoin d'un tel dialogue. Il est donc particulièrement important de collaborer pour en arriver à une meilleure intégration et une meilleure coordination, et d'unifier les efforts, tout en respectant les compétences fédérales et provinciales.

En plus d'aborder les dimensions fédérales- provinciales des avis et recommandations formulés dans le présent rapport, le dialogue national viserait d'autres objectifs importants, notamment l'établissement de nouvelles cibles à atteindre et de nouvelles normes; la surveillance des valeurs de référence et des pratiques exemplaires à l'échelle internationale; et la réduction de tout chevauchement et de tout double emploi au cours de cette période d'austérité budgétaire.

9. Conclusion

Nous sommes honorés d'avoir reçu le mandat de réaliser l'examen du soutien fédéral de la recherche-développement. Cette initiative a vu le jour à un moment crucial caractérisé par une instabilité économique et par l'émergence rapide de nouvelles puissances. Dans ce contexte, source à la fois d'opportunités et de défis, les pays les plus susceptibles de se démarquer sont ceux qui comprennent que l'innovation en entreprise est la clé de la hausse du niveau de vie ainsi que d'une économie et d'une société plus créatives. Nous avons donc bon espoir que nos recommandations — mises en œuvre de concert avec des améliorations tout aussi importantes apportées aux cadres régissant le marché — peuvent jouer un rôle de premier plan pour aider le Canada à devenir l'un des chefs de file mondiaux de l'innovation. Nous sommes fermement convaincus que cet objectif est réalisable.

Cela dit, il ne sera pas facile de surmonter plusieurs décennies de piètre performance en matière d'innovation. Une action concertée sera nécessaire dans plusieurs domaines. Nos recommandations — qui ne concernent qu'une fraction du paysage de l'innovation — présenteront également des défis. Pour les mettre en œuvre, plusieurs ministères et organismes fédéraux devront collaborer et coopérer; ils devront dialoguer entre eux, de même qu'avec les provinces, le secteur des entreprises et les établissements d'enseignement postsecondaire. Cette démarche ne saurait réussir sans un intérêt renouvelé et un leadership au sein de l'appareil gouvernemental. C'est pourquoi nous avons recommandé d'apporter des modifications à la gouvernance, en vue de faire de l'innovation en entreprise une priorité pangouvernementale.

Nous esquissons ci-dessous ce que nous considérons comme la « phase finale » de nos avis — un bref aperçu de l'essence même de nos recommandations.

De nouveaux horizons

Guidées par un solide leadership et des principes rigoureux, et grâce à une action concertée, nos recommandations déboucheront sur :

  • Un système fédéral rééquilibré et plus efficace de soutien de l'innovation en entreprise, qui permet aux entreprises innovantes de croître et de prospérer en ayant facilement accès à :
    • des fonds pour la R-D et la commercialisation;
    • du personnel hautement qualifié et compétent;
    • des idées, des connaissances et des capacités de recherche issues d'une collaboration avec des partenaires en innovation;
    • du capital pour permettre aux entreprises en démarrage de devenir de grandes entreprises pouvant livrer concurrence à l'échelle mondiale;
    • des possibilités en matière d'achat et d'approvisionnement publics qui stimuleront la demande de technologies, de biens et de services innovateurs;
    • un meilleur programme d'encouragements fiscaux pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE) — plus simple, efficace et prévisible, et davantage tenu de rendre des comptes.
  • Un engagement à obtenir des résultats mesurables, à accroître l'efficacité et l'efficience, et à améliorer la collaboration au moyen d'une approche pangouvernementale en matière de gouvernance, qui comprend :
    • un système amélioré de gestion du rendement pour les programmes fédéraux de soutien à l'innovation en entreprise;
    • un comité consultatif externe sur l'innovation, qui formule des conseils sur les objectifs clés, sur les façons de mesurer et d'évaluer l'efficacité des politiques et des programmes, et sur les nouvelles opportunités et les nouvelles approches;
    • une plate-forme commune d'exécution des programmes d'innovation — le Conseil sur la recherche et l'innovation industrielles. Celui-ci administrera le Programme d'aide à la recherche industrielle et le nouveau programme pilote de bons de commercialisation; offrira, à un guichet unique, des services de « guide-expert » et un portail Web pour les programmes d'innovation en entreprise; élaborera une stratégie fédérale sur le développement des talents pour l'innovation en entreprise; s'associera aux organismes subventionnaires fédéraux pour surveiller conjointement les programmes pertinents destinés aux entreprises que gèrent ces organismes; se chargera des évaluations techniques de tous les projets d'innovation des organismes de développement régional; et assurera la surveillance des fonds fédéraux versés à des instituts sectoriels menant des recherches en collaboration de grande envergure.
  • Une constellation nationale d'instituts de recherche de calibre mondial, qui résulterait d'une rationalisation, échelonnée sur cinq ans, des instituts du Conseil national de recherches du Canada (CNRC), qui eux-mêmes seraient transformés en un des quatre types d'organismes suivants :
    • un organisme de recherche à but non lucratif axé sur l'industrie ayant pour mandat d'entreprendre des projets et d'offrir des services de R-D et de commercialisation en collaboration, financés par des fonds provenant des crédits existants du CNRC et de revenus tirés des activités réalisées en collaboration;
    • un institut engagé dans la recherche fondamentale, affilié à une ou plusieurs universités et financé par des fonds en provenance des crédits existants du CNRC, de pair avec des contributions des partenaires universitaires ou provinciaux;
    • une composante d'un organisme sans but lucratif chargé de gérer les principales initiatives scientifiques existantes du CNRC et, éventuellement, d'autres infrastructures de recherche semblables au Canada;
    • un institut ou une unité offrant des services à l'appui d'un mandat lié à des politiques publiques, qui serait intégré dans un ministère ou un organisme fédéral approprié.

La voie à emprunter

Le groupe d'experts se fera un plaisir de rencontrer les représentants du gouvernement et des établissements postsecondaires ainsi que les chefs d'entreprises pour discuter de ses recommandations. À l'image de notre vision, notre objectif est ambitieux : un secteur canadien des entreprises à la hauteur des chefs de file mondiaux de l'innovation. Bien qu'il s'agisse là d'un objectif à long terme, le gouvernement doit agir rapidement et résolument, car les répercussions des initiatives lancées aujourd'hui peuvent prendre des années, voire même des décennies, à se concrétiser pleinement.

Un long voyage commence toujours par un premier pas. C'est maintenant qu'il faut agir.

Annexe A — Programmes visés par l'examen

Annexe A—Programmes visés par l'examen
Ministère ou organisme Initiative/Institut
Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) Fonds d'innovation de l'Atlantique
Programme de développement des entreprises
Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario (FedDev Ontario) Initiative pour la recherche appliquée et la commercialisation
Investir dans l'innovation des entreprises
Programme de développement de la technologie
Agence spatiale canadienne (ASC) Programme de développement des technologies spatiales
Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) Cultivons l'avenir – Initiative de Développement de produits agricoles innovateurs
Cultivons l'avenir – Initiative de grappes agro-scientifiques canadiennes
Cultivons l'avenir – Soutien de la capacité d'innovation des cultivateurs
Programme d'innovation en matière de bioproduits agricoles
Banque de développement du Canada (BDC) BDC Capital de risque
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) Bourses postdoctorales de R et D industrielles
Programme d'ateliers de partenariat
Programme d'innovation dans les collèges et la communauté
Programme de bourses d'études supérieures à incidence industrielle
Programme de bourses de recherche de 1er cycle en milieu industriel
Programme De l'idée à l'innovation
Programme de professeurs-chercheurs industriels
Programme de projets de recherche concertée sur la santé
Programme de subventions d'engagement partenarial
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) Programme de subventions d'interaction
Subventions de projets stratégiques
Subventions de recherche et développement coopérative
Subventions de réseaux stratégiques
Conseil national de recherches Canada (CNRC) Centre d'hydraulique canadien (CHC-CNRC)
Centre de technologie des transports de surface (CTTS-CNRC)
Institut d'innovation en piles à combustible (IIPC-CNRC)
Institut de biotechnologie des plantes (IBP-CNRC)
Institut de recherche aérospatiale (IRA-CNRC)
Institut de recherche en biotechnologie (IRB-CNRC)
Institut de recherche en construction (IRC-CNRC)
Institut de technologie de l'information (ITI-CNRC)
Institut de technologie des procédés chimiques et de l'environnement (ITPCE-CNRC)
Institut des biosciences marines (IBM-CNRC)
Institut des matériaux industriels (IMI-CNRC)
Institut des sciences biologiques (ISB-CNRC)
Institut des sciences des microstructures (ISM-CNRC)
Institut des technologies océaniques (ITD-CNRC)
Institut du biodiagnostic (IBD-CNRC)
Institut national de nanotechnologie (INNT)
Institut Steacie des sciences moléculaires (ISSM-CNRC)
Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI-CNRC)
Programme de grappes technologiques
Développement économique Canada pour les régions du Québec (DEC) Programme de croissance des entreprises et des régions
Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO) Programme de diversification de l'économie de l'Ouest
Industrie Canada (IC) Fonds d'innovation pour le secteur automobile
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD)
Industrie Canada/Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l'Ontario (FedNor) Programme de développement du Nord de l'Ontario
Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) Programme de démonstration des principes
Programme de recherche en collaboration avec l'industrie
Les trois conseils subventionnaires :
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada, Conseil de recherches en sciences humaines du Canada et Instituts de recherche en santé du Canada
Centres d'excellence en commercialisation et en recherche
Programme de stages en recherche et développement industrielle
Réseaux de centres d'excellence
Réseaux de centres d'excellence dirigés par l'entreprise
Ministère des Finances Canada (FIN) et Agence du revenu du Canada (ARC) Programme d'encouragement fiscal pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE)
Portefeuille d'Industrie Canada Partenariat automobile du Canada
Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC) Programme de démonstration de technologies
Ressources naturelles Canada (RNCan) Contributions à FPInnovations
Technologies du développement durable du Canada (TDDC) Fonds de biocarburants ProGen
Fonds de technologies du DD

Annexe B — Conseils d'autres groupes d'experts

Au cours des dernières années, le gouvernement fédéral a mis sur pied des groupes d'experts qui se sont penchés sur des enjeux relatifs à l'examen du soutien fédéral à la recherche et au développement. Plus particulièrement, le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence et le Groupe d'experts en commercialisation ont abordé des sujets qui justifient qu'on s'y intéresse dans le contexte du présent examen.

Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence (2008)

La constitution du Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence a fait l'objet d'une annonce conjointe de la part des ministres de l'Industrie et des Finances en juillet 2007. Ce groupe d'étude avait reçu comme mandat de se pencher sur les politiques canadiennes en matière de concurrence et d'investissement étranger et de faire des recommandations visant à rendre le Canada plus productif et plus concurrentiel. Dans son rapport final, Foncer pour gagner, qui a été présenté en juin 2008, il a recommandé la création d'un conseil canadien de la concurrence indépendant, qui relèverait du ministre de l'Industrie. Ce conseil serait composé d'un président-directeur général et d'un effectif de base de petite taille, supervisé par un conseil d'administration, et aurait pour mandat « d'examiner les questions de compétitivité et de faire rapport à ce sujet, de préconiser des mesures pour améliorer la compétitivité canadienne et d'assurer un progrès soutenu à ce chapitre » (p. 118). Il ne devrait pas s'occuper de l'application des lois et règlements, mais pourrait se prononcer publiquement, y compris publier et promouvoir ses constatations. Le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence a également formulé un ensemble d'autres recommandations qui sont regroupées sous plusieurs rubriques, dont deux qui se démarquent par leur pertinence particulière pour le présent examen.

Innovation et propriété intellectuelle

Le rapport recommandait ce qui suit (2008, p. 152–153) :

  • « Le gouvernement fédéral devrait faire un suivi annuel du Programme d'encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental pour veiller à ce que les investissements des entreprises en recherche-développement et en innovation au Canada soient bien stimulés.
  • Le gouvernement fédéral devrait s'assurer en priorité que les nouvelles lois sur le droit d'auteur récompensent adéquatement les créateurs tout en encourageant la concurrence et l'innovation en cette ère d'Internet. Tout changement envisagé au régime canadien de réglementation des brevets devrait aussi tenir compte de cet équilibre. Le gouvernement devrait également évaluer et moderniser le régime des brevets et des droits d'auteurs canadiens de façon rapide et efficace pour appuyer les efforts internationaux des Canadiens qui participent à l'économie mondiale.
  • Avant décembre 2009, le gouvernement fédéral devrait renforcer ses lois sur la contrefaçon et le piratage pour veiller à ce que les droits de propriété intellectuelle soient bien protégés.
  • Les établissements d'enseignement postsecondaire canadiens devraient accélérer le transfert de droits de propriété intellectuelle et la commercialisation de la propriété intellectuelle créée dans une université. Une façon de le faire serait d'adopter un modèle de « propriété de l'innovateur » pour accélérer la commercialisation. »

Attirer et développer les talents

Le rapport recommandait ce qui suit (2008, p. 147–148) :

  • « Les gouvernements devraient continuer d'investir dans l'enseignement pour rehausser la qualité et améliorer les résultats, tout en libéralisant progressivement les politiques provinciales sur les frais de scolarité en offrant davantage d'aide aux étudiants selon le revenu et le mérite.
  • Les établissements d'enseignement postsecondaire devraient continuer de viser l'excellence sur la scène mondiale par une plus grande spécialisation, en mettant l'accent sur les stratégies qui visent à développer et à attirer les meilleurs talents à l'échelle mondiale, surtout en mathématiques, en sciences et en affaires.
  • Les gouvernements devraient utiliser tous les mécanismes à leur portée pour encourager les établissements d'enseignement postsecondaire à collaborer plus étroitement avec le milieu des affaires en favorisant les partenariats et les échanges afin d'améliorer la gouvernance des institutions, le développement de programmes et la participation communautaire.
  • Les gouvernements fédéral et provinciaux devraient encourager la création de nouveaux programmes postsecondaires d'alternance travail-études et de possibilités de stages dans les domaines appropriés pour veiller à ce qu'un plus grand nombre de Canadiens soient prêts à satisfaire aux futures demandes du marché et à ce que les étudiants acquièrent l'expérience qui les aidera à passer au marché du travail.
  • Les gouvernements devraient lancer des programmes d'encouragement et prendre des mesures pour attirer un plus grand nombre d'étudiants étrangers vers les établissements d'enseignement postsecondaire et pour faire participer plus d'étudiants canadiens à des échanges d'étudiants internationaux.
  • Les gouvernements devraient s'efforcer d'accroître la part canadienne d'étudiants étrangers par rapport aux autres pays et se donner pour objectif de doubler le nombre d'étudiants étrangers au Canada d'ici dix ans.
  • Les gouvernements, les établissements d'enseignement postsecondaire et les associations nationales d'enseignement postsecondaire devraient mener des évaluations régulières, mesurer les progrès et faire rapport publiquement sur les améliorations concernant la collaboration entre le milieu des affaires et le milieu universitaire, la participation à des programmes d'alternance travail-études ainsi que le recrutement de talents internationaux et leur maintien au pays.
  • Les réformes apportées au système d'immigration canadien devraient mettre l'accent sur l'immigration en tant qu'outil économique servant à répondre aux besoins du marché du travail canadien, le système devenant plus sélectif et attentif aux pénuries de main-d'œuvre dans tous les domaines de compétence.
  • Le système d'immigration canadien devrait élaborer des normes de services reliées aux demandes de visas faites par les étudiants et les travailleurs étrangers temporaires, et être mieux adapté aux besoins des employeurs du secteur privé et des étudiants en accélérant le traitement des demandes et en donnant plus de précisions concernant le temps requis pour traiter les demandes.
  • Pour veiller à ce que le Canada attire et garde les meilleurs talents à l'échelle internationale, et réponde plus rapidement aux besoins des employeurs du secteur privé, le système d'immigration canadien devrait accélérer le traitement des demandes de résidence permanente en vertu de la « catégorie de l'expérience canadienne » pour les travailleurs étrangers temporaires qualifiés et les étudiants étrangers ayant des titres de compétence et de l'expérience de travail canadiens. »

Groupe d'experts en commercialisation (2006)

Le ministre de l'Industrie a constitué le Groupe d'experts en commercialisation en mai 2005. Il lui a confié comme mandat d'étudier la façon dont le gouvernement du Canada pourrait aider à assurer une amélioration continue du rendement canadien en matière de commercialisation. Le rapport final de ce groupe d'experts, Les gens et l'excellence : au cœur du succès de la commercialisation, a paru en avril 2006.

Ce rapport renferme des recommandations reposant sur la création d'un office des partenariats pour la commercialisation relevant du ministre de l'Industrie et agissant comme son principal organisme consultatif sur la commercialisation. Il a également suggéré que l'office joue un rôle de surveillance générale des politiques, initiatives et investissements du gouvernement fédéral en faveur de la commercialisation; publie un rapport annuel sur leur efficacité, leur intégration et leurs effets; et sollicite une réponse publique du ministre de l'Industrie au rapport annuel mentionné ci-dessus. De plus, le rapport renferme un ensemble de recommandations classées selon « trois thèmes d'action ».

Talent

  • Augmenter la demande de talents de la part des entreprises, grâce à la création d'un nouveau Programme canadien des bourses de recherche sur la commercialisation. « Ce programme appuiera les entreprises de tous les secteurs qui veulent accroître ou renouveler leur engagement envers la commercialisation en appuyant des échanges avec des établissements postsecondaires » (2006a, p. 12). Ces bourses : i) viseront la vaste gamme de disciplines qui soutiennent la commercialisation, et ii) seront offertes tout au long de la vie professionnelle — c'est-à-dire depuis les études de premier cycle jusqu'au marché du travail.
  • Stimuler l'embauche dans le secteur privé de travailleurs hautement qualifiés et disposant de talents en matière de commercialisation. Cela se réaliserait de la manière suivante : « élargissement des programmes existants des Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), axés sur les partenariats entreprise-université; élargissement des programmes existants du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) qui offrent une expérience en recherche dans un contexte d'entreprise; création d'un nouveau programme de bourses en commercialisation et en innovation sous le patronage du Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH), en mettant l'accent sur des disciplines telles que l'administration des affaires, le design et le comportement humain; appui financier à ces organismes en fonction d'un concours supervisé par l'OPC [nouvel office des partenariats pour la commercialisation] » (2006a, p. 13).
  • Encourager et mettre en valeur les jeunes Canadiens qui visent la réussite en affaires, en sciences et en technologie. Pour y arriver, le gouvernement devrait fournir « un appui important, garanti et durable aux initiatives qui favorisent et mettent en valeur l'excellence des jeunes dans les sciences, la technologie et les affaires » (2006a, p.14).
  • Développer et conserver le talent nécessaire au succès sur le marché mondial. Pour ce faire, le gouvernement se devrait : « de créer un programme canadien de bourses pour études supérieures qui rivalisera avec les prestigieuses bourses Fulbright et Rhodes […]; de faire venir au Canada des collaborateurs étrangers en recherche et en enseignement qui seront des présidents invités éminents […]; de fournir des subventions de contrepartie pour les projets de recherche coopérative entrepris avec des chercheurs de centres d'excellence d'autres pays; d'appuyer les échanges de courte durée de chercheurs entre universités canadiennes et étrangères; d'augmenter sensiblement le nombre d'étudiants canadiens faisant des études et de la recherche dans les universités étrangères » (2006a, p. 15)

Recherche

  • Créer un Superfonds pour la commercialisation afin de relever les grands défis de la commercialisation. Ce fonds servirait à appuyer de grands partenariats privé-public consacrés à la recherche et à la formation dans des secteurs ciblés, ainsi qu'à élargir des programmes existants et à lancer de nouveaux programmes pour former des personnes hautement qualifiées (2006a, p. 18).
  • Élargir les programmes fédéraux qui aident les entreprises en prédémarrage et en démarrage à valider leurs projets commerciaux. Pour y arriver, le gouvernement devrait, dans un premier temps : i) augmenter le financement de programmes tels que le programme De l'idée à l'innovation du CRSNG, le Programme de démonstration des principes des IRSC et le Programme d'aide à la recherche industrielle du CNRC; et ii) offrir du financement pour permettre au CRSH de créer un programme similaire aux trois autres afin d'encourager, s'il y a lieu, la commercialisation de la recherche qu'il finance. Par la suite, le financement devrait augmenter à la lumière des succès obtenus (2006a, p. 19).
  • Augmenter la participation des petites et moyennes entreprises en matière de commercialisation grâce à une Initiative canadienne des partenariats entre PME. L'objectif visé serait de rendre les PME plus concurrentielles sur la scène internationale, par le biais des deux initiatives suivantes : i) l'Initiative canadienne des partenariats entre PME — Octroi de fonds pour la recherche, par le truchement duquel les ministères et organismes fédéraux à vocation scientifique se livreront concurrence pour obtenir du financement quinquennal de recherche, en supplément de leurs budgets existants; et ii) l'Initiative canadienne des partenariats entre PME — Appui aux programmes, qui comprendra des efforts tels que l'appui à l'acquisition de technologies et à la collecte d'information, ainsi que les partenariats de R-D avec des entreprises et des organismes de recherche d'autres pays (2006a, p. 21).

Capital

  • Améliorer l'accès des entreprises en début de croissance au financement et aux conseils d'investisseurs providentiels. À cette fin, le Groupe d'experts recommande deux mesures : i) Financement de l'excellence dans la création de réseaux d'investisseurs providentiels, qui permettrait de créer des réseaux d'investisseurs providentiels et d'accroître l'appui financier et les conseils offerts aux entreprises en début de croissance grâce au financement des organismes non gouvernementaux qui seront choisis par voie de concours et qui mobiliseront les ressources existant déjà dans les collectivités; et ii) Un nouveau programme de fonds de coinvestissement providentiel, qui permettrait la création de fonds communautaires, dotés par le gouvernement fédéral, qui investiraient dans des entreprises en prédémarrage et en démarrage aux côtés d'investisseurs providentiels (2006a, p. 24).
  • Examiner le marché canadien du capital de risque au stade de l'expansion des entreprises. À cette fin, le gouvernement devrait lancer, avec la participation éventuelle des gouvernements provinciaux et territoriaux, un examen complet des politiques, des programmes et d'autres facteurs influant sur le rôle des marchés du capital de risque auprès des entreprises durant leur stade d'expansion. Le milieu des investisseurs de capital de risque participerait à cet examen, qui porterait entre autres sur les initiatives en cours et les considérations liées à l'offre et à la demande de capital, y compris les facteurs liés aux entreprises cherchant du financement (2006a, p. 26).
  • Éliminer les obstacles aux investissements étrangers de capital de risque. Pour y arriver, on prendrait les mesures suivantes : éliminer la retenue fiscale sur les gains en capital réalisés par des investisseurs étrangers grâce aux actions d'entreprises privées canadiennes; protéger les sociétés à responsabilité limitée qui sont des fonds de capital de risque ou des fonds d'investissement privés en vertu de traités fiscaux du Canada, et les exempter de la retenue fiscale; appliquer les dispositions de roulement aux fusions transfrontalières, permettant aux entreprises d'obtenir l'accès à des partenariats stratégiques avec des entreprises étrangères sans qu'il y ait de répercussions fiscales; éliminer l'exigence selon laquelle les investisseurs non canadiens doivent soumettre une déclaration de revenus au Canada (2006a, p. 27).

Annexe C — Biographie des membres du groupe d’experts

Thomas Jenkins

M. P. Thomas Jenkins est président exécutif et stratège en chef de la société Open Text Corporation, de Waterloo (Ontario), la plus grande société indépendante de logiciels du Canada. Il exerce les fonctions d'administrateur d'Open Text depuis 1994, et de président depuis 1998. De 1994 à aujourd'hui, M. Jenkins a été président, puis chef de la direction et enfin stratège en chef d'Open Text Corporation. Il a occupé plusieurs postes de direction à DALSA Inc., fabricant dans le domaine de l'imagerie électronique situé à Waterloo, en Ontario. Auparavant, il a occupé divers postes en technique et en gestion au sein de plusieurs entreprises de technologie de l'information au Canada.

En plus de ses responsabilités au sein d'Open Text Corporation, M. Jenkins est président du centre d'excellence fédéral du Canadian Digital Media Network (CDMN). Il a été nommé membre du Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH) et a été membre du Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence du gouvernement du Canada, qui a présenté son rapport en 2008. Il a également été nommé membre du Comité directeur du Réseau ontarien de commercialisation (ROC) du gouvernement de l'Ontario, qui a présenté son rapport en février 2009. M. Jenkins est membre du conseil d'administration de BMC Software Inc., fabricant de logiciels situé à Houston, au Texas. Il est aussi membre du conseil consultatif du doyen de la faculté de génie de l'Université de Waterloo, et membre du conseil d'administration de l'Institut C. D. Howe, du Conseil international du Canada et du Conseil canadien des chefs d'entreprise.

M. Jenkins est titulaire d'un M.B.A. en entrepreneuriat et en gestion de la technologie de la Schulich School of Business de l'Université York, d'une maîtrise en sciences appliquées en génie électrique de l'Université de Toronto et d'un baccalauréat en direction d'études techniques en génie physique et commerce de l'Université McMaster.

Bev Dahlby, Ph. D.

M. Bev Dahlby est professeur et chercheur à l'Institute of Public Economics de l'Université de l'Alberta.

M. Dahlby a publié de nombreux ouvrages sur la politique fiscale et le fédéralisme fiscal. Son ouvrage, The Marginal Cost of Public Funds: Theory and Applications, a été publié par MIT Press en 2008. En 1998-1999, il a été titulaire du poste de professorat de recherche McCalla à l'Université de l'Alberta. Il a été chercheur invité au groupe de recherche sur les politiques économiques de l'Université de Copenhague, à l'Australian Taxation Studies Program de l'Université de New South Wales, à l'école d'études supérieures de la Fondation Getulio Vargas à Rio de Janeiro, au département d'économie du secteur public de l'Université d'Innsbruck et au département d'économie de l'Université de Marburg. Il a été conseiller auprès des gouvernements fédéral et provinciaux au Canada relativement à la réforme de la fiscalité des entreprises, au programme de péréquation, aux crédits d'impôt pour l'industrie de la télévision et du cinéma, à la fiscalité des investissements directs étrangers au Canada, et à la conservation des revenus des ressources non renouvelables en Alberta. À l'étranger, il a agi à titre de conseiller en matière de réforme fiscale au Malawi pour le Fonds monétaire international, en Thaïlande pour le Thailand Development Research Institute de Bangkok et au Brésil pour la Banque mondiale. En mai 2010, M. Dahlby a reçu le prix commémoratif Doug Purvis de l'Association canadienne d'économique, en reconnaissance de son travail dans le domaine de la politique économique au Canada.

M. Dahlby est titulaire d'un baccalauréat de l'Université de la Saskatchewan, d'une maîtrise de l'Université Queen's et d'un doctorat de la London School of Economics. Il s'est joint au département des sciences économiques de l'Université de l'Alberta en 1978, après avoir terminé son doctorat.

Arvind Gupta, Ph. D.

M. Arvind Gupta est professeur en sciences informatiques à l'Université de la Colombie-Britannique, et PDG et directeur scientifique de MITACS (Mathematics of Information Technology and Complex Systems), un réseau de recherche national qui réunit le secteur de l'éducation ainsi que les secteurs privé et public dans le but d'élaborer des outils pour l'économie du savoir au Canada. Il préside également le comité de gestion de la recherche de MITACS, dont il est membre du conseil d'administration et du comité exécutif.

Avant de se joindre à MITACS, M. Gupta a participé à la fondation du Pacific Institute for the Mathematical Sciences et de la Banff International Research Station for Mathematical Innovation and Discovery.

M. Gupta est membre de nombreux organismes de recherche, notamment l'Association of Computing Machinery, l'European Association of Theoretical Computer Science et l'Institute of Electrical and Electronics Engineers, et est chercheur attaché à l'Advanced Systems Institute.

Il est également membre du Comité consultatif sur la stratégie internationale du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada, du British Columbia Natural Resource and Applied Science Endowment Fund Advisory Committee et de la Banff International Research Station.

M. Gupta est directeur de la rédaction de deux séries de livres sur les mathématiques industrielles, et président du Congrès international sur les mathématiques appliquées et industrielles de 2011. Il est titulaire d'un baccalauréat en sciences de l'Université McMaster, et d'une maîtrise en sciences et d'un doctorat de l'Université de Toronto.

Monique F. Leroux

Monique F. Leroux, FCA et FCMA, est présidente du conseil et chef de la direction du Mouvement des caisses Desjardins depuis 2008. À titre de présidente élue, elle représente l'ensemble des caisses Desjardins et dirige le premier groupe financier coopératif au Canada et le sixième dans le monde, avec un actif de plus de 175 milliards de dollars.

Entre 2001 et 2008, Mme Leroux a occupé diverses fonctions au sein de Desjardins, dont le poste de chef de la direction financière du Mouvement ainsi que de présidente de Desjardins Société financière et chef de la direction de ses filiales. Avant de se joindre au Mouvement Desjardins, Mme Leroux a été première vice-présidente exécutive et chef de l'exploitation de Quebecor inc., après avoir œuvré à la Banque Royale du Canada comme première vice-présidente, Direction du Québec, et première vice-présidente, Finances, au siège social du Groupe financier RBC. Quelques années auparavant, elle avait amorcé sa carrière chez Ernst & Young, où elle est devenue associée directrice des services auprès du secteur financier québécois, puis responsable de la vérification et de la consultation auprès de sociétés d'envergure nationale et internationale.

Mme Leroux a siégé à bon nombre de conseils d'administration de grandes entreprises et a été membre de nombreux comités et organismes au Québec, au Canada et ailleurs dans le monde. Elle est actuellement vice-présidente et membre du conseil de la Confédération internationale des banques populaires et membre des conseils d'administration du Conference Board du Canada et du Groupement Européen des Banques Coopératives, siégeant également au comité exécutif de ce dernier organisme. Elle est aussi membre du Global Agenda Council du Forum économique mondial, du Club des Gouverneurs des HEC Montréal ainsi que des Gouverneurs de Montréal International. Dans le passé, elle a notamment été présidente de l'Ordre des comptables agréés du Québec et gouverneure de l'Institut canadien des comptables agréés.

Au fil des ans, son expertise et ses réalisations dans les domaines de la gestion, de la finance, de la comptabilité et de la gouvernance furent largement reconnues, notamment par l'attribution de doctorats honoris causa de l'Université du Québec à Chicoutimi, de l'Université Concordia et de l'Université Bishop. Mme Leroux a également reçu de nombreux prix soulignant son leadership. Ainsi, récemment, elle a été consacrée l'une des « 25 visionnaires en action du Canada » par le quotidien The Globe and Mail; de plus, le Forum des politiques publiques lui a décerné un de ses prix d'honneur 2011. Mme Leroux met généreusement son temps au service d'un grand nombre d'organismes à but non lucratif. Par exemple, elle occupe la fonction de présidente des Jeux d'été du Canada qui se dérouleront à Sherbrooke en 2013.

David Naylor

Le docteur David Naylor a été nommé 15e recteur de l'Université de Toronto en octobre 2005. Il a reçu un doctorat de la faculté de médecine de l'Université de Toronto en 1978. Il a également obtenu un doctorat en philosophie de la faculté des études sociales et administratives de l'Université d'Oxford en 1983, où il a étudié grâce à la bourse Rhodes. Membre du Collège royal des médecins et chirurgiens du Canada (médecine interne), il s'est joint au département de médecine de l'Université de Toronto en 1988, et y a été nommé professeur titulaire en 1996. Le docteur Naylor a été directeur fondateur de l'Institut de recherche en services de santé (1991-1998), avant d'être nommé doyen la faculté de médecine et vice-recteur aux relations avec les établissements de santé, à l'Université de Toronto (1999-2005).

Le docteur Naylor est coauteur d'environ 300 publications savantes touchant l'histoire sociale, la politique publique, l'épidémiologie et la biostatistique, l'économie de la santé, ainsi que la recherche sur les services de santé et cliniques dans la plupart des domaines de la médecine. Il conseille les gouvernements au Canada et à l'étranger sur les enjeux stratégiques depuis plus de 20 ans, et a été président du Comité consultatif national sur le SRAS et la Santé publique en 2003. Le docteur Naylor est membre de la Société royale du Canada et de l'Académie canadienne des sciences, Foreign Associate Fellow du US Institute of Medicine et Officier de l'Ordre du Canada. Il est également titulaire de plusieurs prix nationaux et internationaux, qui lui ont été décernés en reconnaissance de sa recherche et de son leadership en médecine, en soins de santé et en éducation.

Nobina Robinson

Depuis mai 2009, Mme Nobina Robinson occupe le poste de présidente et directrice générale de Polytechnics Canada, une alliance nationale de grands instituts de technologie et de collèges à fort coefficient de recherche qui reçoivent du financement public. Depuis 1990, elle a occupé divers postes au sein du gouvernement fédéral et du secteur sans but lucratif.

Mme Robinson a commencé sa carrière de fonctionnaire en 1990, lorsqu'elle s'est jointe au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en tant que stagiaire en gestion. Deux ans plus tard, elle devenait agente du service extérieur et a été déployée à titre d'agente politique à l'ambassade du Canada à La Havane de 1994 à 1997.

En 1998, Mme Robinson s'est jointe à la Fondation canadienne pour les Amériques (FOCAL), un groupe de réflexion indépendant et non partisan dédié au renforcement des relations entre le Canada et l'Amérique latine et les Caraïbes. De 1999 à 2002, elle a occupé le poste de directrice exécutive de la Fondation. Lors de tous les principaux événements de l'hémisphère, Mme Robinson a appuyé l'engagement de la société civile auprès des gouvernements des Amériques. De plus, elle a codirigé le sommet des organisations non gouvernementales au Sommet des Amériques tenu à Québec, en 2001.

Avant de se joindre à Polytechnics Canada, Mme Robinson était en poste à Ottawa à titre de conseillère principale en relations gouvernementales du Collège Seneca, où elle était chargée avant tout de défendre, auprès du gouvernement fédéral, les intérêts de l'un des plus grands collèges du Canada.

Mme Robinson détient un baccalauréat du Collège Amherst, au Massachusetts, ainsi qu'une maîtrise de l'Université d'Oxford (boursière du Programme de bourses d'études et de recherches du Commonwealth, 1985-1988); elle a poursuivi des études supérieures à l'Université Yale.

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