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Document de consultation du groupe d’experts : section 3

Rôle et programmes fédéraux

Le rôle du gouvernement

Tel que mentionné, un des principaux rôles que peut jouer le gouvernement pour favoriser l'innovation est la mise en place, sur les marchés, de cadres stratégiques et réglementaires qui structurent le climat de concurrence et d'investissement dans le secteur privé. Un autre rôle clé — sur lequel porte cet examen — est d'offrir un soutien approprié de la R-D dans les entreprises et de la R-D à but commercial, soit par l'entremise de mesures fiscales indirectes, d'une assistance directe aux entreprises ou du financement d'organismes du secteur public ou à but non lucratif menant des recherches pertinentes pour le secteur privé. Un tel appui peut être axé sur des industries, des activités, des intrants ou des acteurs particuliers qui peuvent être considérés comme des domaines où nous avons des forces et des possibilités, ou sur les « maillons faibles » du système d'innovation qu'il y aurait lieu de renforcer.

Les gouvernements doivent tenir compte du fait qu'ils prennent, dans le cadre d'accords commerciaux, des engagements pouvant restreindre l'octroi de subventions aux entreprises. Tout de même, les gouvernements peuvent appuyer des activités dans des domaines tels que la R-D, le développement économique régional, l'aide aux petites et moyennes entreprises (PME), et la défense et la sécurité.

L'objet de notre examen

Cet examen porte sur l'efficacité des initiatives fédérales, ci-après dénommées « programmes », qui appuient la R-D dans les entreprises et la R-D à but commercial. Il existe une grande variété de programmes de ce genre, dont on trouvera une liste illustrative à l'Annexe 2. Ces programmes sont fort diversifiés. En voici quelques exemples :

  • Le Programme d'encouragements fiscaux à la RS&DE vise à encourager les industries canadiennes de toutes les tailles et de tous les secteurs à effectuer de la R-D au Canada. Ce programme est le plus vaste programme relevant du présent examen; il offre deux types d'encouragements aux entreprises qui font de la R-D : 1) une déduction d'impôt; et 2) un crédit d'impôt à l'investissement, qui est partiellement ou pleinement remboursable dans le cas des petites entreprises privées à propriété canadienne.
  • Le Programme d'aide à la recherche industrielle, exécuté par l'entremise d'un réseau de conseillers en technologie industrielle, qui offre, outre des conseils techniques, des contributions non remboursables à des petites et moyennes entreprises, portant sur les coûts de R-D admissibles.
  • Le Fonds d'innovation de l'Atlantique, un programme de développement régional pour le Canada atlantique qui offre des contributions non remboursables pour des projets d'innovation dans des universités et un appui remboursable pour des projets dans des entreprises, examinés par un conseil consultatif indépendant.
  • Le Programme de Centres d'excellence en commercialisation et en recherche, qui appuie les dépenses de fonctionnement et de commercialisation de centres d'expertise en commercialisation et en recherche à but non lucratif.
  • Le Programme de bourses d'études supérieures à incidence industrielle, qui verse une aide financière à des étudiants hautement qualifiés au cycle supérieur en sciences et en génie, pour leur permettre d'acquérir une expérience de recherche en industrie tout en poursuivant des études supérieures au Canada.
  • Le Programme de développement des technologies spatiales, qui formule, met en œuvre et gère des projets de R-D donnés en sous-traitance pour répondre à des besoins ou saisir des occasions déterminées.

Comme l'illustrent les exemples ci-dessus, le gouvernement fédéral appuie la R-D dans les entreprises par l'entremise d'un vaste éventail de programmes. Ces programmes peuvent varier considérablement en regard de facteurs comme :

  • la taille (budget du programme, nombre de projets appuyés, nombre de membres du personnel administratif et maximum de l'aide fournie);
  • la portée (un soutien général offert à toutes les entreprises ou un soutien ciblé réservé à une industrie, un domaine de recherche ou une région);
  • le bénéficiaire (un appui offert directement à une entreprise ou un appui à d'autres organismes qui réalisent des activités de R-D à caractère commercial);
  • les intrants appuyés (idées et connaissances; personnes talentueuses, instruites et ayant de l'entrepreneurship; réseaux, collaborations et liens; et capital et financement);
  • les activités appuyées (recherche fondamentale, recherche appliquée, développement expérimental ou commercialisation);
  • le type d'appui (encouragements fiscaux, subventions et contributions remboursables ou non remboursables, prestation de services et obtention de recherches, de biens et de services).

Définir l'efficacité d'un programme

Aux fins de l'évaluation d'un programme, le Secrétariat du Conseil du Trésor définit l'efficacité comme la « mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés.28 »

L'examen cherchera donc à examiner l'efficacité des programmes pour accroître la R-D dans les entreprises et faciliter les partenariats de R-D pertinents sur le plan commercial, dans le but de stimuler l'innovation et la productivité commerciales au sein des entreprises canadiennes. Puisque l'objectif ultime du gouvernement est d'accroître le niveau de vie, il semblerait pertinent d'examiner aussi le bénéfice économique net des programmes individuels.

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Équilibre entre les programmes

Dans un rapport à venir portant sur les politiques d'innovation dans l'entreprise, l'OCDE indique que la combinaison de politiques agissant sur la demande et de politiques agissant sur l'offre est une importante considération pour le dosage des politiques. Ni l'un ni l'autre de ces types de politiques est susceptible de s'avérer efficace à lui seul. Pour encourager l'innovation, il faut intervenir sur l'ensemble de la chaîne d'innovation29. Le rapport fait aussi état de considérations relatives à l'équilibre quant au nombre d'instruments stratégiques déployés. Il affirme que le compromis en cause est, d'une part, de recourir à un ensemble d'instruments suffisamment différenciés pour répondre aux besoins de systèmes d'innovation complexes. D'autre part, l'ensemble des politiques doit éviter les inefficacités découlant d'un recours à un trop grand nombre de mécanismes à échelle trop restreinte30. Dans l'optique de cet examen, il est donc important d'arriver à comprendre quels sont la bonne combinaison et le bon équilibre de programmes.

La combinaison de mesures de soutien direct et indirect est une autre considération importante. Dans le rapport L'état des lieux en 2008, le CSTI fait remarquer que l'appui du gouvernement à la R-D dans les entreprises au Canada, exprimé en pourcentage du PIB, est parmi les plus généreux au monde. Le CSTI souligne en outre que, par rapport à des pays comparables, cet appui penche fortement en faveur des incitatifs fiscaux plutôt que des mesures de soutien direct31. Il y a lieu de remarquer que les États-Unis consacrent des sommes plus considérables aux mesures de soutien direct comparativement aux incitatifs fiscaux. De plus, la Suède, la Finlande et l'Allemagne n'offrent aucun crédit d'impôt pour la R-D pour encourager les sociétés qui font de la R-D, préférant recourir exclusivement à des mesures de soutien direct32.

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Exécution des programmes

L'exécution des programmes exige des ressources humaines et financières. Les ressources nécessaires peuvent varier selon le type de soutien, la portée du programme, l'ampleur de ses objectifs et d'autres facteurs. Cela dit, tous les programmes exigent un certain soutien pour des activités administratives comme les suivantes :

  • les relations avec la communauté ciblée;
  • la diffusion d'information et la provision de conseils aux demandeurs;
  • l'examen des propositions de projet pour contrôler le respect des critères du programme;
  • l'examen du mérite et le processus de sélection;
  • les activités de vérification, d'évaluation et de gestion du risque;
  • les rapports d'étape et les rapports sur les résultats.

Outre le personnel du programme, les entreprises qui demandent du soutien doivent aussi prévoir du temps et des ressources pour remplir les formulaires de demande et préparer des propositions, rencontrer des fonctionnaires, préparer des rapports et se soumettre à des vérifications et des évaluations. Au cours des dernières années, on a mis un accent accru sur la production de rapports, la vérification et l'évaluation en raison de l'importance croissante qu'accordent les Canadiens à la transparence et à la reddition de comptes relativement à l'utilisation des fonds publics.

Un autre facteur lié à l'exécution des programmes est le fait que certains programmes sont administrés directement par un ministère ou un organisme fédéral (p. ex., le Programme d'aide à la recherche industrielle et l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense), tandis que d'autres programmes sont administrés par une tierce partie (p. ex., Technologies du développement durable Canada et FPInnovations).

Pour de plus amples renseignements sur les sujets abordés dans la section 3, veuillez vous reporter aux documents de référence qui seront affichés périodiquement dans le site du groupe d'experts à compter de janvier 2011 (www.rdreview-examenrd.ca).

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Questions pour la consultation

  1. De quels programmes fédéraux en appui à l'entreprise ou à la R-D commerciale au Canada avez-vous une expérience ou une connaissance directe? À votre avis :
    1. Lequel ou lesquels de ces programmes fonctionnent bien, et pourquoi?
    2. Lequel ou lesquels de ces programmes fonctionnent mal, et pourquoi?
  2. Si vous avez une expérience et une connaissance directes du crédit d'impôt pour la RS&DE, quel est votre point de vue à l'égard de ce qui suit :
    1. La structure actuelle du crédit d'impôt pour la RS&DE encourage-t-elle des investissements supplémentaires dans la R-D? Libère-t-elle du capital à investir dans d'autres dimensions des activités d'innovation de l'entreprise? Ce capital varie-t-il selon la taille, le propriété, le secteur ou la nationalité de l'entreprise?
    2. Quelles sont les forces et les faiblesses de la portion remboursable du crédit d'impôt pour la RS&DE à l'intention des sociétés privées à propriété canadienne, et dans quelle mesure ce crédit favorise-t-il la croissance et la réussite commerciale des PME?
    3. Tenant compte des améliorations mises en œuvre par l'Agence du revenu du Canada, y a-t-il d'autres changements possibles qui permettraient de réduire la complexité de l'administration du crédit d'impôt pour la RS&DE et de faciliter le processus de demande?
  3. Comment le gouvernement du Canada pourrait-il alléger les exigences administratives de ses programmes pour les bénéficiaires et améliorer ses activités de sensibilisation relatives aux entreprises?
  4. Comment le gouvernement du Canada pourrait-il innover et s'adapter davantage pour répondre aux nouveaux besoins ou aux nouvelles possibilités, et faire l'essai de différentes méthodes de prestation des services dans le cadre de ses programmes?
  5. Y a-t-il des lacunes dans le soutien accordé par le gouvernement du Canada à la R-D dans les entreprises et la R-D à but commercial? Les entreprises qui font de la R-D dans d'autres pays jouissent-elles d'un avantage par rapport aux entreprises canadiennes parce qu'elles ont accès à des programmes qui ne sont pas offerts au Canada? Quelles seraient les principales caractéristiques de nouveaux programmes conçus pour combler ces lacunes?
  6. Quelles leçons et quelles pratiques exemplaires peut-on tirer des programmes provinciaux d'aide à la R-D en entreprise et à la R-D commerciale, et comment les deux ordres de gouvernement devraient-ils harmoniser leurs programmes?
  7. Y a-t-il une différence entre la R-D et l'innovation? Le cas échéant, quelle est cette différence? Le gouvernement devrait-il se concentrer sur la R-D ou l'innovation? Quel devrait être l'équilibre?